行为保全和财产保全的区别范文

关键词：农业保险，财政补贴，税收优惠，巨灾风险基金

长期以来，在对农业保险的讨论中有一种倾向，即认为我国农业保险发展停滞的原因在于没有找到适宜的模式。故而，在实践中将不少精力投向对农业保险模式的研究和试点，试图在没有政府有力支持下，寻找到一种适合我国国情的农业保险模式，以推动我国农业保险的发展。然而，30多年来的实践证明，这条途径行不通。而从2004年以来开始试点的黑龙江阳光模式、吉林安华模式、上海安信模式以及浙江共保体模式，之所以在短期内取得了明显成效，不在于各模式本身的优越性，其根本的原因在于它们都有明确的财政补贴安排。多年实践和国际经验反复证实：政府财政支持是农业保险发展的基本保障。

但是，由于我国幅员辽阔，农业灾害风险十分复杂，每年自然灾害造成的损失超过千亿元，因此，人们对于公共财政到底应该如何支持农业保险，所需财政资金的总规模有多大，国家财政是否具备相应能力等问题一直存在很多疑问和担心。以下，通过对财政支持农业保险原则和四个重要途径的分析测算，表明当前落实我国财政支持农业保险政策的条件已经成熟，能力基本具备。

一、财政支持农业保险的原则

农业保险的特点和国内外农业保险发展的历程表明，我国农业保险的发展将是一个不断探索完善的历史过程。因此财政资金支持农业保险发展，应遵循以下四项原则：

(一)循序渐进、量力而行的原则

我国地域广阔，人口众多，气候差异大，农业生产条件复杂，开展农业保险时间短、险种少、规模小、经验不足，不宜短期内全面铺开。应循序渐进，稳步发展；先试点，后推广。同时，我国是发展中国家，国家财力有限，难以对所有农产品实行高额财政补贴，必须量力而行。

(二)基本保障的原则

若提供高保障的农业保险，对收入较低的农民来说，难以承担高额保费；对保险人来说经营风险大，不利于持续发展；对国家来说，加大财政补贴额度，财力有限。可能产生“农民保不起，保险人赔不起，国家补不起”的问题。我国现阶段开展农业保险，要确定一个使农民能得到基本保障，国家又有能力补贴的保障水平。

(三)可保风险的原则

农业风险按产生的原因可分为自然风险和人为风险。自然风险是自然力的不规则变化产生的风险，包括旱、涝、风、雹等气象灾害风险和地震、泥石流等地质灾害风险；人为风险包括社会风险、市场风险、政治风险、技术风险等。人为风险和大面积毁灭性的自然灾害风险是不可保风险，农业保险只能承保自然风险中的一部分气象灾害风险。财政补贴的应主要是可保风险。

(四)保障粮食安全的原则

我国粮食安全问题比较突出。农业保险可解除农民惧怕种粮高风险的后顾之忧，使其敢于扩大种植规模、提高技术含量、增加资金投入，从而提高粮食综合生产能力。农业保险财政补贴应全国统筹，重点投入到粮食主产区，以保障国家粮食安全。

二、向农户提供保费补贴

由农业经营和农业保险特征决定，对于多数农业保险险种来说，并不存在一个有效的商业化农业保险市场。农户的有效需求不足以支持一个商业化的农业保险市场；农业保险的低收益、甚至负收益也无法维持商业保险公司对农业保险的供给。因此，财政支持农业保险发展的首要着力点是提供保费补贴。保费补贴属直接补贴，农民与保险公司签订保险单时，只交纳保险单上列明由农民自身承担的保费部分，财政补贴部分由国家财政替农民直接交纳。当前，我国保费补贴的优先顺序应遵循“先粮食作物、后经济作物；先种植业、后养殖业；先粮食主产区、后全国推广”的基本路径。

(一)补贴的农业保险标的

农业保险财政补贴的保险标的是所承保的所有标的集合，包括与种植业和养殖业财产本身及与其有关的利益和责任，如农作物、林木、各种饲养动物等。根据我国的综合国力和国家财力，确定财政补贴的农业保险标的应坚持基本保障、量力而行和保障粮食安全的原则，根据以上补贴顺序，当前可重点考虑对水稻、小麦、玉米、大豆四类作物提供保费补贴。然后再逐步扩展到棉花、奶牛、生猪和肉牛等标的。

(二)确定保险金额

考虑到我国当前的农民投保能力和财政补贴能力，在短期内，农业保险的保障金额以立足维持农民基本再生产能力为基础，保险金额以直接物化成本为依据较为适宜，并在此基础上确定对农业保险补贴比例和金额。表1是我国部分农作物全国平均投入直接物化成本。

(三)确定保险费率

农作物保险费率是以保险责任计算的损失率为依据，不同的保险责任有不同的损失率。黑龙江垦区在经营10年的基础上，测算出了水稻、小麦、玉米、大豆四种作物的损失率。见表2。

在没有更好的数据来源前提下，可以在黑龙江农垦10年积累的风险损失数据的基础上，考虑我国地区风险的差异性，设定10%的误差范围，大体推测出全国平均风险损失率。见表3。

保费费率的确定是以损失率为基础，但农业保险损失可控性差，道德风险和逆向选择也会时有发生，为规避这些风险，在制定保险条款时，都采取绝对免赔率来进行控制。因此，四种主要农作物的费率确定，一般可采取按损失率扣除30%的绝对免赔率为保费费率。见表4。

在测算出保费率的基础上，我们可以根据保险金额与保费率的关系，计算出各主要农作物的亩均保费。再以稻谷、小麦、玉米和大豆为保险标的，根据这些作物在我国5年(2000年—2004年)中平均播种面积，计算出全国主要作物的保费总规模。见表5。

考虑到重点保障粮食安全原则，可以先考虑在粮食主产区试点。如果我们将粮食主产区界定为：2000年—2004年平均粮食产量超过1000万吨的省份，则测算得到的粮食主产区稻谷、小麦、玉米和豆类保费规模如表6所示。

(四)财政保费补贴标准和规模

确定农业保险补贴难点是没有测算财政补贴的数据，而要取得较准确全面的依据，必须经过一段较长时间的农业保险实践积累。本文在以上数据测算的基础上，假设全国所有稻谷、小麦、玉米和豆类都参保，即参保率为100%的情况下(见表7)，若以保费率上限为准收取保费，并且财政补贴综合比例达到50%，则财政总补贴规模为88.27亿元，如果按30%的低补贴比例，财政补贴规模达到52.96亿元。如果以保费率下限为准收取保费，则财政综合比例为50%和30%时，总补贴规模分别为72.22亿元和43.33亿元。

如果我们只考虑粮食主产区，参保率100%情况下(见表8)，若以保费率上限为准收取保费，假设财政补贴综合比例达到50%，则财政总补贴规模为77.99亿元，假设按30%的低补贴比例，财政补贴规模为46.80亿元。假设以保费率下限为准收取保费，则财政综合比例为50%和30%时，总补贴规模分别为63.81亿元和38.29亿元。

然而，全部参保是不可能的。乐观假设有70%的作物面积参保，如果以50%补贴比例进行财政综合补贴，则全国年财政补贴规模为50.55-61.79亿元；如果以30%的低补贴比例进行，则全国年财政补贴规模为30.33-37.07亿元。而如果只考虑粮食主产区，相应补贴规模分别为44.67-54.59亿元和26.8-32.76亿元。

为了充分调动地方政府支持农业保险发展的积极性，同时适当减轻中央财政的支出压力，中央和地方之间还可以进一步对这一补贴规模按比例分担(区别东部和中西部地区)，则需要中央政府直接拿出的年度补贴规模将进一步缩减。

三、向保险公司提供管理费补贴

由于农业保险的高风险，以及农业经营的分散性，风险勘查的复杂性，使得保险公司经营成本偏高，难以获取正常经营利润。财政对经营农险业务的保险公司提供经营管理费补贴，是国际上许多国家的做法。补贴数量一般根据其农险业务保费规模确定，具体补贴比例各国差别较大，高的达到25%-35%(如美国)，低的为5%—7%(如部分相互制保险公司)，甚至不提供(如西班牙)。考虑到我国的财力状况和实践经验，既要调动保险公司的积极性，又要充分发挥其自身能动性，建议采取就低的补贴方案，以农业保险保费规模的5%提供经营管理费补贴。

四、扩大税收优惠力度

在实施保费补贴的同时，对农业保险提供税收优惠也是国际通用的做法，而且许多国家对农业保险免征一切税收。我国现行税制规定，农业保险免征营业税和印花税，这对促进农业保险发展起到一定的积极作用，但仅界定在种养两业，范围偏窄。随着产业结构的调整，农业的外延在不断扩大，种养两业收入在农民收入中的比例持续下降，所以应该根据农村经济社会的发展，不断扩大农业保险的服务范围。因为从农业保险受益的并不只是农民，而是整个社会。由农业保险的特性决定，其税收待遇不能等同于一般商业保险，也不能简单等同于其他涉农企业。

参照国际经验和我国现行对涉农企业税收优惠政策，可以考虑在现行优惠政策的基础上，免征种养两业的保险所得税。对除种养两业外的其他农险业务，包括农村家财险、人身险和健康险等，营业税可参照对农信社优惠税率[财税(2004)35号]，按3%征收；一年期以上返还性人身险业务则免征[财税(2001)118号]。当前，将涉农保险合同等同一般财产保险合同，印花税适用0.1%的税率，与我国总体支农补农政策不相适应。可考虑暂不征收印花税，或者先征后返还，返还的税金用于充实风险基金；在内外资企业所得税制度合并以后，可以按15%的优惠税率征收企业所得税。

五、支持建立巨灾风险基金

从各国的经验看，大范围、高强度的地震、洪水、海啸等巨灾保险不同于一般农业政策性保险，是任何一种一般政策性农业保险无法解决的。一旦发生农业巨灾损失，往往吞噬农业保险公司的所有准备金和资本金，严重地冲击农业保险公司的财务稳定，危及农业保险的可持续发展。化解农业巨灾风险，并非农业保险公司自身力所能及的，也不是单纯通过再保险安排就能解决的。因此，建立政府主导下的中央级农业巨灾风险基金，由中央、地方提供财政支持，积累巨灾风险金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，增强其抵抗巨灾风险的能力，将是维系农业保险可持续发展的重要制度保障。

(一)筹集巨灾准备金的渠道

农业巨灾风险基金的来源是多渠道的，主要包括：

1.政府财政预算拨款。国家根据农业保险公司年度经营农业保险的保费收入，按照一定的比例予以补贴，提高巨灾风险的偿付能力。

根据实践经验数据，一般以保费收入的10%计提巨灾风险基金比较合适。就全国而言，如果巨灾风险基金全部由财政拨款形成，100%参保情况下，则每年需财政预算安排14.44-17.65亿元；如果70%参保情况下，需要预算安排10.11-12.36亿元(见表9)。为了便于调动保险公司的主动性，如果财政选择对巨灾风险基金只提供60%的财政支持，则在100%参保和70%参保情况下，需要财政预算安排的巨灾风险基金分别为：8.67-10.59亿元，6.07-7.41亿元。

如果只考虑粮食主产区，按10%提供巨灾基金预算，在100%参保情况下，每年需要财政预算安排12.76-15.6亿元；在70%参保情况下，则需预算安排8.93-10.92亿元(见表10)。如果只提供60%的巨灾基金支持，则在100%和70%参保情况下，需要预算安排分别仅为：7.66-9.36亿元，5.36-6.55亿元。

2.国家粮食风险基金。国家为防止国内粮食短缺，用来平抑粮食市场价格而储备的风险基金，可以在每年按照一定的比例补贴巨灾风险基金。这种存量调整如果实行，则对增量的财政预算要求会更低。

3.从资本市场上筹集资金。可以发行一定数量的巨灾风险基金债券，采取融资的方式引进资金，或者从世界银行获取支农“软贷款”。

(二)巨灾风险基金的使用范围

巨灾风险基金主要用于农业保险公司抗击重特大自然灾害造成的农业保险损失，补偿农业保险公司偿付能力不足部分，提高被保险人生产自救能力。

农业巨灾风险基金，除了对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供补偿外，还可用于其他方面：一是巨灾风险的预防。比如通过兴修水利设施来预防洪涝和干旱的发生，通过疫苗注射来预防禽畜传染病的发生和扩散。二是支持设立农业灾情研究机构，分析和研究我国农业灾害发生规律，以便建立农业风险预警系统，加强农业风险管理，同时为国家制定农业保险政策，构建有效的农业保险制度体系提供科学依据。

六、结论

行为保全和财产保全的区别范文

农村金融是我国金融体系的重要组成部分，是支持服务“三农”发展的重要力量。近年来，我国农村金融取得长足发展，初步形成了多层次、较完善的农村金融体系，服务覆盖面不断扩大，服务水平不断提高。但总体上看，农村金融仍是整个金融体系中最为薄弱的环节。为贯彻落实党的十、十八届三中全会精神和国务院的决策部署，积极顺应农业适度规模经营、城乡一体化发展等新情况新趋势新要求，进一步提升农村金融服务的能力和水平，实现农村金融与“三农”的共赢发展，经国务院同意，现提出以下意见。

一、深化农村金融体制机制改革

（一）分类推进金融机构改革。在稳定县域法人地位、维护体系完整、坚持服务“三农”的前提下，进一步深化农村信用社改革，积极稳妥组建农村商业银行，培育合格的市场主体，更好地发挥支农主力军作用。完善农村信用社管理体制，省联社要加快淡出行政管理，强化服务功能，优化协调指导，整合放大服务“三农”的能力。研究制定农业发展银行改革实施总体方案，强化政策性职能定位，明确政策性业务的范围和监管标准，补充资本金，建立健全治理结构，加大对农业开发和农村基础设施建设的中长期信贷支持。鼓励大中型银行根据农村市场需求变化，优化发展战略，加强对“三农”发展的金融支持。深化农业银行“三农金融事业部”改革试点，探索商业金融服务“三农”的可持续模式。鼓励邮政储蓄银行拓展农村金融业务，逐步扩大涉农业务范围。稳步培育发展村镇银行，提高民营资本持股比例，开展面向“三农”的差异化、特色化服务。各涉农金融机构要进一步下沉服务重心，切实做到不脱农、多惠农。（银监会、人民银行、发展改革委、财政部、农业部等按职责分工分别负责）

（二）丰富农村金融服务主体。鼓励建立农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金。支持组建主要服务“三农”的金融租赁公司。鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资性担保机构或担保基金，支持其他融资性担保机构为农业生产经营主体提供融资担保服务。规范发展小额贷款公司，建立正向激励机制，拓宽融资渠道，加快接入征信系统，完善管理政策。（财政部、发展改革委、银监会、人民银行、证监会、农业部等按职责分工分别负责）

（三）规范发展农村合作金融。坚持社员制、封闭性、民主管理原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，发展农村合作金融。支持农民合作社开展信用合作，积极稳妥组织试点，抓紧制定相关管理办法。在符合条件的农民合作社和供销合作社基础上培育发展农村合作金融组织。有条件的地方，可探索建立合作性的村级融资担保基金。（银监会、人民银行、财政部、农业部、供销合作总社等按职责分工分别负责）

二、大力发展农村普惠金融

（四）优化县域金融机构网点布局。稳定大中型商业银行县域网点，增强网点服务功能。按照强化支农、总量控制原则，对农业发展银行分支机构布局进行调整，重点向中西部及经济落后地区倾斜。加快在农业大县、小微企业集中地区设立村镇银行，支持其在乡镇布设网点。（银监会、人民银行、财政部等按职责分工分别负责）

（五）推动农村基础金融服务全覆盖。在完善财政补贴政策、合理补偿成本风险的基础上，继续推动偏远乡镇基础金融服务全覆盖工作。在具备条件的行政村，开展金融服务“村村通”工程，采取定时定点服务、自助服务终端，以及深化助农取款、汇款、转账服务和手机支付等多种形式，提供简易便民金融服务。（银监会、人民银行、财政部等按职责分工分别负责）

（六）加大金融扶贫力度。进一步发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的互补优势，切实改进对农民工、农村妇女、少数民族等弱势群体的金融服务。完善扶贫贴息贷款政策，引导金融机构全面做好支持农村贫困地区扶贫攻坚的金融服务工作。（人民银行、财政部、银监会等按职责分工分别负责）

三、引导加大涉农资金投放

（七）拓展资金来源。优化支农再贷款投放机制，向农村商业银行、农村合作银行、村镇银行发放支小再贷款，主要用于支持“三农”和农村地区小微企业发展。支持银行业金融机构发行专项用于“三农”的金融债。开展涉农资产证券化试点。对符合“三农”金融服务要求的县域农村商业银行和农村合作银行，适当降低存款准备金率。（人民银行、银监会、证监会等按职责分工分别负责）

（八）强化政策引导。切实落实县域银行业法人机构一定比例存款投放当地的政策。探索建立商业银行新设县域分支机构信贷投放承诺制度。支持符合监管要求的县域银行业金融机构扩大信贷投放，持续提高存贷比。（人民银行、银监会、财政部等按职责分工分别负责）

（九）完善信贷机制。在强化涉农业务全面风险管理的基础上，鼓励商业银行单列涉农信贷计划，下放贷款审批权限，优化绩效考核机制，推行尽职免责制度，调动“三农”信贷投放的内在积极性。（银监会、人民银行等按职责分工分别负责）

四、创新农村金融产品和服务方式

（十）创新农村金融产品。推行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用、动态调整”的农户信贷模式，合理确定贷款额度、放款进度和回收期限。加快在农村地区推广应用微贷技术。推广产业链金融模式。大力发展农村电话银行、网上银行业务。创新和推广专营机构、信贷工厂等服务模式。鼓励开展农业机械等方面的金融租赁业务。（银监会、人民银行、农业部、工业和信息化部、发展改革委等按职责分工分别负责）

（十一）创新农村抵（质）押担保方式。制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经批准的地区开展试点。慎重稳妥地开展农民住房财产权抵押试点。健全完善林权抵押登记系统，扩大林权抵押贷款规模。推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。加强涉农信贷与涉农保险合作，将涉农保险投保情况作为授信要素，探索拓宽涉农保险保单质押范围。（人民银行、银监会、保监会、国土资源部、农业部、林业局等按职责分工分别负责）

（十二）改进服务方式。进一步简化金融服务手续，推行通俗易懂的合同文本，优化审批流程，规范服务收费，严禁在提供金融服务时附加不合理条件和额外费用，切实维护农民利益。（银监会、证监会、保监会、发展改革委、人民银行等按职责分工分别负责）

五、加大对重点领域的金融支持

（十三）支持农业经营方式创新。在部分地区开展金融支持农业规模化生产和集约化经营试点。积极推动金融产品、利率、期限、额度、流程、风险控制等方面创新，进一步满足家庭农场、专业大户、农民合作社和农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的金融需求。继续加大对农民扩大再生产、消费升级和自主创业的金融支持力度。（银监会、人民银行、农业部、证监会、保监会、发展改革委等按职责分工分别负责）

（十四）支持提升农业综合生产能力。加大对耕地整理、农田水利、粮棉油糖高产创建、畜禽水产品标准化养殖、种养业良种生产等经营项目的信贷支持力度。重点支持农业科技进步、现代种业、农机装备制造、设施农业、农产品精深加工等现代农业项目和高科技农业项目。（银监会、人民银行、发展改革委、农业部等按职责分工分别负责）

（十五）支持农业社会化服务产业发展。支持农产品产地批发市场、零售市场、仓储物流设施、连锁零售等服务设施建设。（银监会、人民银行、发展改革委、财政部、农业部、商务部、供销合作总社等按职责分工分别负责）

（十六）支持农业发展方式转变。大力发展绿色金融，促进节水农业、循环农业和生态友好型农业发展。（人民银行、银监会、农业部、林业局、发展改革委等按职责分工分别负责）

（十七）探索支持新型城镇化发展的有效方式。创新适应新型城镇化发展的金融服务机制，重点发挥政策性金融作用，稳步拓宽城镇建设融资渠道，着力做好农业转移人口的综合性金融服务。（人民银行、发展改革委、财政部、银监会等按职责分工分别负责）

六、拓展农业保险的广度和深度

（十八）扩大农业保险覆盖面。重点发展关系国计民生和国家粮食安全的农作物保险、主要畜产品保险、重要“菜篮子”品种保险和森林保险。推广农房、农机具、设施农业、渔业、制种保险等业务。（保监会、财政部、农业部、林业局等按职责分工分别负责）

（十九）创新农业保险产品。稳步开展主要粮食作物、生猪和蔬菜价格保险试点，鼓励各地区因地制宜开展特色优势农产品保险试点。创新研发天气指数、农村小额信贷保证保险等新型险种。（保监会、财政部、农业部、林业局、银监会、发展改革委等按职责分工分别负责）

（二十）完善保费补贴政策。提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县的县级保费补贴。（财政部、保监会、农业部等按职责分工分别负责）

（二十一）加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，增强对重大自然灾害风险的抵御能力。（财政部、保监会、农业部等按职责分工分别负责）

（二十二）加强农业保险基层服务体系建设，不断提高农业保险服务水平。（保监会、财政部、农业部、林业局等按职责分工分别负责）

七、稳步培育发展农村资本市场

（二十三）大力发展农村直接融资。支持符合条件的涉农企业在多层次资本市场上进行融资，鼓励发行企业债、公司债和中小企业私募债。逐步扩大涉农企业发行中小企业集合票据、短期融资券等非金融企业债务融资工具的规模。支持符合条件的农村金融机构发行优先股和二级资本工具。（证监会、人民银行、发展改革委、银监会等按职责分工分别负责）

（二十四）发挥农产品期货市场的价格发现和风险规避功能。积极推动农产品期货新品种开发，拓展农产品期货业务。完善商品期货交易机制，加强信息服务，推动农民合作社等农村经济组织参与期货交易，鼓励农产品生产经营企业进入期货市场开展套期保值业务。（证监会负责）

（二十五）谨慎稳妥地发展农村地区证券期货服务。根据农村地区特点，有针对性地提升证券期货机构的专业能力，探索建立农村地区证券期货服务模式，支持农户、农业企业和农村经济组织进行风险管理，加强对投资者的风险意识教育和风险管理培训，切实保护投资者合法权益。（证监会负责）

八、完善农村金融基础设施

（二十六）推进农村信用体系建设。继续组织开展信用户、信用村、信用乡（镇）创建活动，加强征信宣传教育，坚决打击骗贷、骗保和恶意逃债行为。（人民银行、银监会、保监会、公安部、发展改革委等按职责分工分别负责）

（二十七）发展农村交易市场和中介组织。在严格遵守《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号）的前提下，探索推进农村产权交易市场建设，积极培育土地评估、资产评估等中介组织，建设具有国内外影响力的农产品交易中心。（证监会、发展改革委、国土资源部、农业部、财政部等按职责分工分别负责）

（二十八）改善农村支付服务环境。推广非现金支付工具和支付清算系统，稳步推广农村移动便捷支付，不断提高农村地区支付服务水平。（人民银行、工业和信息化部、银监会等按职责分

工分别负责）

（二十九）保护农村金融消费者权益。畅通农村金融消费者诉求渠道，妥善处理金融消费纠纷。继续开展送金融知识下乡、入社区、进校园活动，提高金融知识普及教育的有效性和针对性，增强广大农民风险识别、自我保护的意识和能力。（银监会、证监会、保监会、人民银行、公安部等按职责分工分别负责）

九、加大对“三农”金融服务的政策支持

（三十）健全政策扶持体系。完善政策协调机制，加快建立导向明确、激励有效、约束严格、协调配套的长期化、制度化农村金融政策扶持体系，为金融机构开展“三农”业务提供稳定的政策预期。（财政部、人民银行、银监会、税务总局、证监会、保监会等按职责分工分别负责）

（三十一）加大政策支持力度。按照“政府引导、市场运作”原则，综合运用奖励、补贴、税收优惠等政策工具，重点支持金融机构开展农户小额贷款、新型农业经营主体贷款、农业种植业养殖业贷款、大宗农产品保险，以及银行卡助农取款、汇款、转账等支农惠农政策性支付业务。按照“鼓励增量，兼顾存量”原则，完善涉农贷款财政奖励制度。优化农村金融税收政策，完善农户小额贷款税收优惠政策。落实对新型农村金融机构和基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构（网点）的定向费用补贴政策。完善农村信贷损失补偿机制，探索建立地方财政出资的涉农信贷风险补偿基金。对涉农贷款占比高的县域银行业法人机构实行弹性存贷比，优先支持开展“三农”金融产品创新。（财政部、人民银行、税务总局、银监会、保监会等按职责分工分别负责）

（三十二）完善涉农贷款统计制度。全面、及时、准确反映农林牧渔业贷款、农户贷款、农村小微企业贷款以及农民合作社贷款情况，依据涉农贷款统计的多维口径制定金融政策和差别化监管措施，提高政策支持的针对性和有效性。（人民银行、银监会等按职责分工分别负责）

（三十三）开展政策效果评估，不断完善相关政策措施，更好地引导带动金融机构支持“三农”发展。（财政部、人民银行、银监会、农业部、税务总局、证监会、保监会等按职责分工分别负责）

（三十四）防范金融风险。金融管理部门要按照职责分工，加强金融监管，着力做好风险识别、监测、评估、预警和控制工作，进一步发挥金融监管协调部际联席会议制度的作用，不断健全新形势下的风险处置机制，切实维护金融稳定。各金融机构要进一步健全制度，完善风险管理。地方人民政府要按照监管规则和要求，切实担负起对小额贷款公司、担保公司、典当行、农村资金互助合作组织的监管责任，层层落实突发金融风险事件处置的组织职责，制定完善风险应对预案，守住底线。（银监会、证监会、保监会、人民银行等按职责分工分别负责）

（三十五）加强督促检查。各地区、各有关部门和各金融机构要按照国务院统一部署，增强做好“三农”金融服务工作的责任感和使命感，各司其职，协调配合，扎实推动各项工作。地方各级人民政府要结合本地区实际，抓紧研究制定扶持政策，加大对农村金融改革发展的政策支持力度。各省、自治区、直辖市人民政府要按年度对本地区金融支持“三农”发展工作进行全面总结，提出政策意见和建议，于次年1月底前报国务院。各有关部门要按照职责分工精心组织，切实抓好贯彻落实工作，银监会要牵头做好督促检查和各地区工作情况的汇总工作，确保各项政策措施落实到位。

行为保全和财产保全的区别范文篇3

随着我国经济飞速发展,诉讼当事人法律意识逐步提高,诉讼当事人(或利害关系人)进行民事诉讼的目的是为维护自身的合法利益;为确保在诉讼判决、调解、裁定等法律文书生效后得以顺利执行有必要进行财产保全。财产保全实际上是民事诉讼过程中为保护当事人的合法权益得以顺利执行的一种司法救济程序、强制性措施,我国《民事诉讼法》①第九十二条:人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因,使判决不能执行或者难以执行的案件,可以根据对方当事人的申请,作出财产保全的裁定;当事人没有提出申请的,人民法院在必要时也可以裁定采取财产保全措施。按当事人申请财产保全的时间,财产保全可分为诉前财产保全、诉讼中财产保全和诉讼后财产保全。财产保全的分类,表明财产保全具科学性、准确性,这不仅完善了我国的财产保全制度,也更有利于解决执行难的问题,保证人民法院生效法律文书的执行;能更好地维护当事人的合法权益,促使当事人依法履行义务。

篇首注释:

笔者李志武在广东省佛山市顺德区广东旭升律师事务所从事律师助理工作已有三年,接触了较多与财产保全有关的案例,发现在一般情况下适用财产保全在案件审判完毕后的执行财产分配存在不少问题,甚至侵害到诉讼当事人(或利害关系人)的合法利益,为此特意撰写本实践报告,就此问题提出一些个人建议,以供参考。

一、诉讼财产保全的定义

财产保全以当事人申请的时间为标准,可以分为:诉前财产保全、诉讼中的财产保全和诉讼后的财产保全。

(一)诉前财产保全,是指利害关系人因情况紧急,不立即申请财产保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害,可以在前向人民法院申请采取财产保全措施。申请人应当提供担保,不提供担保的,驳回申请。②人民法院根据其申请,依据现实的情况对当事人提出财产保全的财产采取的一种保护措施。

案例分析③:二00八年五月,当事人卢连宏与广东省佛山市顺德区容桂昌华海鲜经销部订立了一份购销合同。合同规定:“当事人卢连宏于二00八年七月底前供给昌华海鲜经销部河鲜共计五百公斤,每斤单价为人民币十八元,共计货款人民币一万八千元”。同年七月,卢连宏将河鲜运至昌华海鲜经销部所在的市场,并将河鲜卸在该市场的货场里,但昌华海鲜经销部以河鲜不新鲜为由,拒绝提货和支付货款。由于天气炎热,在货场里的河鲜容易变质。卢连宏在来不及的情况下,向广东省佛山市顺德区人民法院申请对河鲜采取财产保全措施。人民法院在受理卢连宏申请的财产保全后,两日内裁定变卖这批河鲜。

这是一起典型的诉前财产保全案件,《最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》④第九十九款规定:人民法院对季节性商品、鲜活、易腐烂变质以及其他不宜长期保存的物品采取保全措施时,可以责令当事人及时处理,由人民法院保存价款;必要时,人民法院可予以变卖,保存价款。在此案件中由于河鲜属于易变质的商品,如果不提早对其采取保全措施,即使最后财产保全申请人胜诉,恐怕也得不到应有的赔偿。

(二:请记住我站域名)诉讼中的财产保全,①是指人民法院受理案件后,对于可能因当事人一方的行为或其他原因,使判决不能执行或难以执行的案件,可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定;当事人没有提出财产保全申请的,人民法院审理认为必要时可以裁定采取财产保全措施。

案例分析⑤:二00八年五月,周志祥以生意周转困难为由向莫显奎借款人民币四万元,约定二00八年十一月归还,但是至二00九年三月仍分文未付。莫显奎在无可奈何的情况下将周志祥及其妻子马俐平告上人民法院。在人民法院受理后,二00八年四月莫显奎得知周志祥、马俐平所在的佛山市顺德区容桂高黎股份社五月有股份分红,莫显奎即向佛山市顺德区人民法院申请将属于周志祥、马俐平的佛山市顺德区容桂高黎股份社的股份分红采取财产保全措施。

(三)诉讼后的财产保全,是指在人民法院依法作出的判决或裁决生效后,至债权人申请执行前的履行期限,对于可能因为负有履行义务的当事人一方的行为或其他的原因,使判决不能执行或难以执行的,债权人在人民法院依法作出的判决或裁决生效后,至债权人申请执行前的履行期限向人民法院申请的财产保全。

目前我国立法只是明确规定了诉前和诉讼过程中可以申请财产保全,但对于判决生效后,至执行程序启动前,利害关系当事人能否申请财产保全,法律没有明确规定,出现了财产保全的空白地带。有的债务履行人就是钻了这个空子,在人民法院作出判决后至判决规定的义务履行期届满之前隐匿、转移资产、抽逃挥霍资金,最终导致裁判无法得到执行,目前在我国民事诉讼法中未明确提出。

二、诉讼财产保全的分类

现在笔者就关于我国现行已立法明确了的诉前财产保全和诉中财产保全进行具体分析,这两种财产保全,有相同之处,也存在明显的区别:

(一)提起民事诉讼的主体不同

诉前财产保全,只能由与诉讼案件存在利害关系的当事人向人民法院依法提出申请。利害关系人,不仅包括民事权利义务关系发生纠纷的双方当事人,也包括对民事权利负有保护责任或存在利益关系的。诉讼中的财产保全分为两种:一是由诉讼案件存在利害关系的当事人申请,二是由人民法院依职权采取。利害关系当事人申请,一般是由向人民法院的原告一方提起,但也不排除被告一方提出财产保全的申请。在当事人没有提出申请的情况下,人民法院在必要时也可以裁定采取财产保全措施。诉前财产保全则不是由人民法院主动采取财产保全措施。

(二)提起的原因不同

诉前财产保全发生的原因,是因情况紧急,利害关系当事人

来不及,不立即申请财产保全将会使其合法的权益受到难以弥补的损害。诉讼中财产保全,则是因一方当事人的行为或其他原因,有可能使生效判决不能执行或难以执行的情况。(三)提供担保不同

诉前财产保全,《民事诉讼法》第九十三条第一款规定,申请人“应当”提供担保。诉讼中的财产保全,《民事诉讼法》第九十二条第二款规定的是“可以”责令申请人提供担保。

(四)裁定的时间不同

诉前财产保全,人民法院必须在受理财产保全申请四十八小时内作出裁定。诉讼中的财产保全,人民法院接受申请后,对情况紧急的,必须在四十八小时内作出裁定,对情况不紧急的,则可以适当延长作出裁定的时间。

(五)保全措施的解除不同

诉前财产保全,申请人在人民法院采取保全措施后十五日内不的,人民法院应解除财产保全。诉讼中财产保全的解除,则是以被申请人向人民法院提供担保为条件,即被申请人提供担保的,人民法院应当解除财产保全。

三、我国现行财产保全中存在的若干问题

(一)无法提供担保的申请人,不能申请财产保全

《民事诉讼法》第九十三条第一款规定:利害关系人因情况紧急,不立即申请财产保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的,可以在前向人民法院申请采取财产保全措施。申请人应当提供担保,不提供担保的,驳回申请。

在笔者办过的案件的实际操作中,笔者认为这一规定有一定的不足之处。案例分析⑥:二00八年四月广东省佛山市顺德区益沛五金电器有限公司三十多名该厂的务工劳动者向当地劳动争议仲裁委员会提起劳动争议申请,二00八年五月劳动争议仲裁委员会正式受理,当时劳动者就向人民法院提出财产保全的申请,人民法院以劳动者没有财产作为担保为由驳回了财产保全的申请。二00八年六月,益沛五金电器有限公司借端午节三日的假期将全厂七十三部十二吨位的压铸机,二十五部五十吨位的压铸机全部转移,以致工人的工资、加班费、经济补偿金三十多万元无法执行。

我国的经济体制在经历了十几年的发展、丰富之后,用人单位的种类也发生了明显的多样化。公司法人、企业法人、非法人单位、个体户等,都成了劳动法规所调整的用人单位,而且数量并不在少数。一旦发生集体劳动争议或工伤事故索赔案件,负有赔偿义务的用人单位的企业,企业的所有者、投资者。特别是那些作坊似的小工厂、个体户,极易发生抽逃资金,转移财产等情况。作为出门在外的劳动者,收入微薄生活本来就艰苦,当他们申请劳动争议仲裁或者提起劳动争议诉讼的时候,如何能拿出巨额的存款、车辆或者房产来做财产保全的抵押担保?如果不在劳动争议仲裁纠纷中引入财产保全机制,将会使用人单位在仲裁程序中转移财产、逃避赔偿责任的行为游离于法律之外,很可能使劳动者应有的合法权益得不到切实的保障。特别是现在农民工权益保障成为社会关注重点。在提倡构建社会主义和谐社会的大背景下,这一问题应该得到重视。

(二)保全财产优先受偿权的实现

我国《民事诉讼法》诉讼中财产保全是指人民法院在案件审理过程中,可能因一方当事人的行为或者其他原因,使人民法院的判决不能执行或者难以执行,根据利害关系当事人的申请或者人民法院依职权对争议的财产或一方当事人持有的财产采取财产保全措施,限制该当事人实施某种行为或责令其实施一定行为,防止有碍于生效判决执行的行为事由发生,保证生效判决的执行。由《民事诉讼法》的内容可见,诉讼财产保全的作用在于防止负有履行义务当事人对其持有的财产实施转移、隐匿或灭失等损害债权人利益行为的发生,财产保全只是一种诉讼保护性措施,我国法律并无设定财产保全的优先受偿权。这样一来,很多时候申请财产保全会成为无用功,诉讼当事人(或利害关系人)的合法利益的维护也无法得到保障。

案例分析⑦:二00八年十月,当事人石海兵佛山市顺德区博澳电器制造有限公司货款纠纷一案,石海兵在提起民事诉讼前已经向人民法院申请财产保全,查封博澳公司大型机械设备两部、五十铃小型货车一部、电脑十九台以及成品一批。案件审理至二00九年三月,博澳公司负责人为逃避债务的履行携款潜逃并欠下了五十多名员工三个月的工资及十几个供货商货款未支付。到最后的执行阶段,人民法院只拍卖了博澳公司五十铃小型货车及成品,两部大型机械设备及电脑不知所踪,人民法院在某公司没有破产的情况下将拍卖所得人民币十八万元全部支付给工人工资,而石海兵连诉讼费及保全费都没有受到清偿。

目前,我国法律及解释尚未明确承认财产保全申请人对其依法申请保全的具体财产享有优先权。据此,财产保全申请人在缴纳财产保全费、提供财产保全抵押担保,承担财产保全赔偿责任等风险后,并不享有实质上对保全财产的任何优先受偿权。在《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》⑧中有简单提到这一原则,第九十三条规定:“对人民法院查封、扣押或冻结的财产有优先权、担保物权的债权人,可以申请参加分配程序,主张优先受偿权。”但是在本条中规定的可以主张优先受偿权的情形没有包括已实施了财产保全的申请人。有人提出本条中与担保物权并列的优先受偿权应包括财产保全申请人。此处的优先权的范围指的是什么,《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》中没有明确作出解释。应加强立法保障一般债权人享有财产保全实质上的优先受偿权,无论优先受偿的幅度有多少,至少应保障到财产保全申请人所支付的诉讼费、财产保全费用能得到有效清偿,而不是为他人做嫁衣。

(三)财产保全真空期的存在及对共有财产的财产保全不明确

判决生效后,申请执行前存在财产保全真空。目前立法只是规定了诉前和诉讼过程中可以申请财产保全,但对于判决生效后,至执行程序启动前,利益关系当事人能否申请财产保全,法律没有规定,出现真空地带。有的债务人就是钻了这个空子,在作出判决后至判决规定的义务履行期届满之前隐匿、转移资产、挥霍资金,最终导致裁判无法得到执行。

对共有财产的保全存在的规定不具体,在实践中关于对被保全人在其共有财产中的保全标的如何采取措施的,现行法律没有作出具体的规定。人民法院在具体操作中往往是要么不采取保全措施,要么直接对该共同共有财产采取保全措施。不采取保全措施不利于保护申请人的合法权益,采取保全措施又可能侵犯被申请人以外的其他共有人的合法权益。具体如何处理,相关法律及司法解释缺少科学、合理的具体操作规定。

四、对完善我国民事诉讼财产保全的若干建议

(一)对于集体劳动争议、工伤索赔、交通事故等案件,可酌情不需申请人提供担保。

因为这种情况下,一般财产保全申请人的经济比较困难,无力提供足额担保,若因此驳回申请,将不利于最大限度保护弱势群体的合法权益。实践中,有的劳资纠纷案件用人单位或交通事故肇事者往往通过一审、二审甚至再审等程序来拖延时间,经过一年甚至几年时间,当劳动者或交通事故受害人到最终申请执行时,用人单位或交通肇事者早已将财产转移,因此,需要及早对用人单位或交通肇事者的财产予以财产保全。

(二)对不动产、现金、被申请人的到期收益等采取财产保全措施的情况,可以只要求财产保全申请人根据情况适当提供担保,而不需要提供足额抵押担保。

主要是由于此类物品属于非易耗品,价值稳定,即使采取财产保全措施错误,所造成的损失也往往小于被保全财产的自身价值。如在借贷纠纷案件中,对债务人房屋的实施财产保全措施,一般是由人民法院向房管登记部门发出协助执行通知,限制被申请人办理房屋转让手续,这种财产保全措施即使保全错误,所造成的损失往往也小于房产的价值。因此不必硬性要求财产保全申请人提供等值的财产作为抵押担保,而是根据具体情况提供适当担保即可,以防增大财产保全申请人的诉讼成本。

(三)对生产设备、重要经营设施、鲜货、容易腐烂变质或贬值较快的财产采取财产保全措施时,财产保全申请人需要提供足额的抵押担保。

因为上述财产有的关系到企业的正常经营,一旦采取保全措施,对经营活动会产生重要影响;有的属于易耗物品,价值不稳定,一旦财产保全措施错误,损失巨大且无法挽回。因此,为避免采取财产保全措施的风险,必须责令财产保全申请人提供足够的财产作为抵押担保。

(四)明确立法保障财产保全申请人的优先受偿权制度,加强执法力度,统一采取财产保全措施的法律后果,改变目前混乱的做法。

笔者认为申请了财产保全的债权人可以在执行程序中对采取了已经进行保全措施的财产享受优先受偿。依照《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》⑧第九十三条规定:对人民法院查封、扣押或冻结的财产有优先权、担保物权的债权人,可以申请参加参与分配程序,主张优先受偿权。财产保全申请是为人民法院的生效判决、裁决得到有效的执行,财产保全实际上属于执行措施的预备,应当认定申请了财产保全并已经采取了保全措施的财产保全申请人在参与执行分配时,对被保全的财产可以优先受偿。

从体现公平正义的角度来看,赋予财产保全申请人对保全财产的优先受偿权,既是对财产保全申请人合法行为特殊的鼓励和赞许,也是对平等竞争风尚的一种褒扬,有利于鞭策诉讼利害关系人积极通过合法途径和有效方式维护、争取自己的合法权益。符合《民事诉讼法》财产保全制度的设立宗旨,通过立法确立财产保全申请人对已经保全的财产享受优先受偿权十分必要。在具体内容上要以法律的形式明确、具体地规定对已经实施财产保全的财产负有履行义务的主体范围,在不同情况下依法履行生效判决的责任形式并明确优先受偿权实现的主要过程和具体方式。笔者认为:首先,在地位上,财产保全申请人对已经保全的财产优先受偿权应是一种特别优先权,它与《民法》中诸如职工对工资和劳保费用等债权享有的优先权不同,是在债务人特定动产或不动产上存有的优先受偿权。其次,在范围上,应限制财产保全申请人申请保全的具体财产范围。依照法律的规定,实施财产保全要制作相应的民事裁定书,实践同时还应附有相关的被查封、扣押或冻结相应的财产清单,优先受偿权的范围应等同于财产保全清单上所列的财产范围,不能将其扩大为被保全单位或个人的大部份或全部的财产。最后,在与其他优先权发生冲突时,应区别不情况不同对待。由于在财产保全措施在采取之前,保全的财产可能就发生了抵押、质押或留置等行为,于是在某一财产上可能会发生财产保全财产优先权与其他担保物权如抵押、质押或留置权等的重叠或冲突,在此情况下,应根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见》⑨第一百零二条规定处理,即“人民法院对抵押物、留置物、可以采取财产保全措施,但抵押权人、留置权人有优先受偿权”。在财产保全措施采取之后,由于为了不影响被申请人在诉讼期间的正常生产经营活动和正常生活的顺利进行,同时为了将来生效判决的能够顺利执行,对特定的动产采取的财产保全的方式是扣押有关产权证照的方法来进行保全。因此,在此期间作为担保物权的留置权与财产保全的优先权发生冲突,留置权仍然应优于财产保全的优先权。

(五)完善立法,弥补财产保全空白期和共有财产的财产保全

建议应明确的立法规定,人民法院依法作出的判决生效后,至执行程序启动前,利害关系当事人可以向人民法院申请财产保全,人民法院也可以在发现被执行人有可能转移财产时,依照职权采取保全措施。目前我国立法只是规定了诉前和诉讼过程中可以申请财产保全,但对于判决生效后,至执行程序启动前,利害关系当事人能否申请财产保全,法律没有明确规定,这里就出现了财产保全的空白地带。增加诉讼后财产保全的适用,是为了确保财产保全制度功能的充分发挥。人民法院依法作出的判决生效后,许多被执行人并不会依法履行其应当履行的义务,存在为逃避履行责任而变卖、转移、毁灭其财产的可能。⑩对于诉讼后的财产保全申请还应适当放宽受理条件,以切实保障人民法院作出生效判决的顺利执行。

对共有财产的财产保全,应该适当调整财产保全的范围或者将财产保全的财产进行分类处理。如不动产中的房产,财产保全措施对于共有房产的共有人并不会造成太大的损失,共有人和债务人一致同意的还可以变卖该房产,人民法院只对属于债务人的那部分财产进行财产保全。不变卖房产的,对共有的房产进行财产保全或加以限制,以防止债务人借共有财产为名联合共有人变卖、转移其财产。

参考文献:

①《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条

《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过,自2008年4月1日起施行。

②《中华人民共和国民事诉讼法》第九十三条