数字乡村治理范文1篇1

内容提要:涉农信访在整个信访总量中所占比重最大，其基本上以农地纠纷为内容。以保障农民自治为己任的《村民委员会组织法》在实施过程中被误用或滥用，这成为诸多农地纠纷的作俑者。法院面对农地纠纷止步不前，农民转而求诸信访，但信访无法亦不应该成为解决农地纠纷的主要渠道，信访不能代替司法。信访工作当前面临制度困境与功能异化的现状，要从确厘定其与司法的关系出发，使回归本位，并发挥最大功效。

一、问题及研究背景

1930年5月，毛泽东在《反对本本主义》一文中首次提出“没有调查，没有发言权”的著名论断。1931年4月2日，毛泽东在《总政治部关于调查人口和土地状况的通知》中，又提出“不做正确的调查同样没有发言权”。这些论断已经成为指导法律、政策制定及开展研究工作的基本方针。不可否认，当今中国正处于“三千年未有之大变革”当中，在这场持续、激烈的变革中所出现的诸多问题，在人类文明史上并无现成经验可供参考。由此决定了当下中国学术界更应该眼睛往下看，深入中国社会调查研究，直面现实的中国问题，构建问题之中国理论体系和研究进路，进而有所作为。历史一再证明，真正懂得中国国情的人，才能获得对中国事务的话语权。

目前中国最大的国情在于农村地域广阔、人口众多且发展不均衡，农业、农村和农民是一个关乎国家经济社会发展大局的根本性问题:农村土地征收问题、户籍制度对农村发展的制约问题、农村的粮食生产安全问题、取消农业税所引发的农村利益再分配问题、农民的贫困与社会保障问题、农民受教育程度低及农民工子女上学问题、农业抛荒问题以及农村集体资产流转等皆属于此范畴。这些问题如果得不到妥善解决，其在不断的积压下将严重威胁社会稳定，进而威胁党的执政地位。研究表明，从信访作为反映社会矛盾的这一窗口来看，由“三农”引发的信访问题在社会矛盾数量中占有绝大比重，如果“三农”问题解决得不好，其引发的种种社会矛盾甚至将成为中国未来维稳道路上的主要障碍。[1]对此，有学者亦曾言:“农村的问题解决了，中国的问题就解决了一大半;农民信访问题解决了，信访问题同样也就解决了一大半。”[2]在“发展是第一要务、维稳是第一责任”的大背景下，维护社会稳定与发展经济，成为政治生活的两架马车，二者互为表里，共同构成各级政府工作的主要内容。

并非所有的“三农”问题都会导致信访事件并影响社会稳定。事实上，只有那些关涉农民切身利益，在既有的司法体系中无法得到救济或救济不到位，农民集中通过非正常信访来表达不满甚至愤慨的问题，才可能影响社会稳定。[3]在这些问题当中，围绕农村土地而发生的争议是重中之重。[4]当前，由农村土地纠纷引发的众多涉农信访问题已经成为维护社会稳定所无法回避的重大问题，并引起最高司法机关的高度重视。最高人民法院2009年《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》(法发〔2009〕37号)第10条指出:“要结合当前形势，认真做好农村涉诉信访工作，努力从根本上预防和减少涉诉信访案件的发生。”在改革开放不断深入及社会矛盾不断激化的今天，我们必须直面以农村土地纠纷为主要内容的涉农信访问题，分析农地纠纷产生的原因，并提出相应的对策，以此化解涉农信访矛盾，维护农村社会稳定。[5]

本文以课题组在北京实地调研所得素材为依托，但本文的研究方法仍然注重于对现行法制及其运作的分析，采解释学的进路，对根据课题组调查所得的农地纠纷进行类型化处理，特别是针对主要的农地纠纷，提出法律上的解决方案。本文不打算细究信访体制本身所存在的问题，也不涉及当前维稳体制问题。本文研究解决主要农地纠纷的法律对策，是为了通过法律手段消解因农地纠纷而产生的矛盾甚至上访。此种法律对策无论是对于法院的判决，还是对于信访工作部门有关处理意见的出具，都有非常重要的借鉴作用。因为，本文研究的法律对策是从现行法制解释出来的结果。在依法治国成为治国理政根本方针的前提下，在依法办事成为基本共识的基础上，这种法律对策将能够很好起到息诉与息访的作用，并具有在化解矛盾上的终局意义。

二、农地纠纷与涉农信访

(一)农地纠纷之一:“新老户”

在农村，由于人口流动，会发生外村人(新户)加入本村落户的情况，在这种情况下，新老户之间会因权利义务不平等而发生纠纷，即俗称的“新老户”问题。一般来看，根据加入时的政策以及村民大会、村民代表大会或村民委员会的决议，新户通过缴纳一定的“集体份子钱”等方式取得集体经济组织成员的资格，并约定今后与老户享有同等的权利和义务。但是，在城市化快速发展过程中，面对高昂的征地补偿款分配，新、老户之间产生了激烈的矛盾，引发了大批涉农信访。下文将以在北京市怀柔区北房镇北房村发生的一起群体性诉讼案件为分析样本。这个案件涉及到41户村民，人数上百人，怀柔区法院为此做出了41份判决书。[6]此类案件处理稍有不慎，很可能引发重大的群体访或群体性事件。下面举一例说明[7]在该案中，原告于忠奎、吴春芹、于珊系1998年1月1日前入户北京市怀柔区北房镇北房村的非政策性搬迁户。2004年9月18日，北房村委会、合作社公告:凡1998年1月1日以前来我村入户的人员(政策搬迁的除外)，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，必须按每人补齐5000元集体积累后方可取得土地承包经营权，否则不能享有。2005年1月28日，原告按上述规定，向被告缴纳了5000元积累款后，原告取得了每人0．7亩的土地承包经营权。

2006年6月28日，北房村召开社员代表会通过民主程序形成决议:1998年1月1日以前来北房村入户的人员，已经将承包土地交回迁出村集体经济组织，并按北房村规定交齐5000元入户费，可取得每人0．7亩口粮田的土地承包经营权，但不享受每人0．7亩以外的土地承包经营权，不能确利(确利款是村集体经济组织根据每年的土地收益情况，每年定期向村集体经济组织成员发放的村集体土地收益)。二被告依据该社员代表会决议，不再向三原告发放2006年及以后的确利款。而北房村其他老户则于2006年、2007年、2008年分别享受了每人610元、990元、810元的确利款待遇。三原告于2009年4月21日诉至法院，要求二被告按照老户的标准给付相应的确利款。

法院认为:2004年北房村委会、合作社所属土地确权领导小组以入户表决方式，制定了《北房镇北房村推进农户土地承包经营权确权和流转方案》(以下简称《确权和流转方案》)，并就全体村民关于1998年1月1日以前落户北房村人员的土地承包经营权问题及《确权和流转方案》的公决结果上报北房镇政府，之后北房村党支部、村委会、合作社亦联合向北房村村民公示公告书。根据《村民委员会组织法》第17条的规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。上述《确权和流转方案》经入户表决通过，取得了超过法定人数的村民的认可，符合法律规定，合法有效。

三原告系1998年1月1日以前入户北房村的集体经济组织成员，其依据村委会、合作社的公示公告书，交纳了入户积累，具备了享有该村土地承包经营权的资格。根据上述方案，其权利既包括确地权也包括确利收益的分配权，且2006年6月5日，村委会、合作社制定的《北房镇北房村关于农户土地承包经营权确利分配办法》，确定了以北房村1998年1月1日二轮延包签订土地承包合同的时间及取得经济组织成员身份的人员作为该村农户土地承包经营权确权确利的范围。根据该分配方法，三原告理应享有确利款。2005、2006、2007、2008年北房村确利款的发放，亦是依据《确权和流转方案》进行的，2006、2007、2008北房村委会、合作社未发放给三原告确利款，侵害了三原告的合法权益。

北房村委会、合作社认为，按照北房村2006年6月28日的社员代表会议决议，三原告不享受每人0．7亩以外的土地承包经营权，不能确利。因该决议内容与《中共北京市委、北京市人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》及《中共北京市怀柔区委、北京市怀柔区人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》中“已将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后，取得本集体经济组织成员身份，获得土地承包经营权”的政策精神相违背，也与《村民委员会组织法》第5条“村民委员会应当保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”及第20条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定不符，故不能据此否定经入户表决形成的《确权和流转方案》。二被告依据北房村2006年6月28日的社员会决议不向原告发放确利款的行为不妥，本院予以纠正。综上所述，依照《农村土地承包法》第5、9条之规定，判决被告北京市怀柔区北房镇北房村村民委员会及被告北京市怀柔区北房镇北房村经济合作社于本判决生效后10日内给付原告于忠奎、吴春芹、于珊2006年至2008年的确利款共计7230元。

本案关键问题在于，村集体经济组织通过社员代表大会的方式，经过民主表决，认为不应该给新户分得与老户相同的确利款，此种行为是否合法?其引申的问题是:法院能否撤销村民大会或村民代表大会的决议?如能，则撤销之后，应当如何处理:直接改判抑或责成村民大会或村民代表大会重新表决?此涉及到一项我国的基本政治制度，即如果法院纠正村民大会的决议，是否干预了村民自治，使村委会自治法流于形式?

(二)农地纠纷之二:“衍生人口”

“衍生人口”问题主要是指，村民会议或者村民代表大会通过民主决议方式决定，将征地补偿款按照村集体经济组织原有人口分配，而对于新生的人口不予分配，由此在新生人口与原有人口之间引发征地补偿款分配不均的矛盾甚至冲突问题。北京市在2004年普遍进行了土地承包经营权的确权，但是在确权后实行的“增人不增地，减人不减地”政策对农民的影响非常大。根据此政策，在一轮土地承包经营期内，农地不得调整，这与《物权法》的规定是相契合的，但是在30年的耕地承包期内，特别是在2008年以后实施土地承包经营权长期不变的政策后，很容易产生“衍生人口”的问题。农民家庭一般会因为婚嫁、生育等产生人口上的变动，而且一般是增加人口。“增人不增地”的政策导致农民家庭人口增加而承包的耕地，或者在村集体土地被征收以后的补偿款分配上却没有得到相应增加的矛盾。对这部分新增加人口而言，由于丧失了土地资源作为最基本的社会保障，因而情绪极为不稳定，并导致经常性上访，要求政府解决这类问题。对于这类案件，可以北京市昌平区小汤山镇讲礼村案件为例。[8]

这起案件的基本案情如下:2004年8月1日，昌平区小汤山镇讲礼村根据相关政策及法律规定采取确权确利方式落实农户土地承包经营权，向全村符合条件的村民进行了土地承包经营权确权确利登记，并核发了证书。原告系该村2004年8月以后出生的村民，后经其所在的昌平区小汤山镇讲礼村经济合作社进行登记，确认其享有土地承包经营权，成为村集体经济组织成员。2007年前后，讲礼村委会将村内土地进行合作开发进行新村建设，并由此获得了一定数额的土地补偿款。针对该款项的分配方式，村集体内部成员产生争议，后由被告多次征求村民意见，并组织村民代表及党员进行表决，结果一致同意按照该村2004年8月1日登记的确权确利人数分配该土地补偿款，每人分得33550元。

对此，原告等部分村民因其确权确利登记发出生于2004年8月1日后，不符合被告通过表决程序确定的分配条件，未能获得分配款项。为此，原告等人些后向昌平区小汤山镇政府及昌平区政府信访部门提出信访意见。信访部门答复为，讲礼村委会虽经细致的民主程序决定分配方式，但其结果明显有悖于市委、市政府《关于积极推进农村土地承包经营权确权和流转的意见》，区政府《关于印发昌平区农村集体土地征用占用收入管理使用暂行办法的通知》及《小汤山镇讲礼村土地确权方案》的规定，将2007年土地出租补偿款按2004年7月31日确权人口进行分配显然是不妥当的，认为应当将讲礼新村土地补偿款纳入2007年土地收益收入，并按2007年土地确权人口进行分配。针对上述信访答复意见，被告并未再次组织进行民主方式修改分配方案，原告等人遂提起本案诉讼。

法院认为，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体经济组织成员集体共同所有。本案双方诉争的土地补偿款实际系土地使用权出让获得的土地收益款，双方争议焦点在于，村集体通过土地使用权出让获得的土地收益款项分配方案是否合理。为此，应当审查土地补偿费收益分配方案中涉及诉讼主体收益分配权的内容是否公平合理，是否合法有效。具体讲，应当按照我国法律及相关政策的规定确定，对农村集体组织土地收益款分配方案应按照以下原则进行审查:

首先，应当符合民主议定程序的原则。村民会议或村民代表会议是村民实行自治决定重大事项的机构。其讨论土地收益款分配和各项村务事项的决定、决议必须遵循《村民委员会组织法》第19条所规定的民主议定原则，做到程序合法。

其次，应当符合法律规定的原则。农民集体所有权的主体是通过一定组织形式整合的全体农民集体成员，一定范围内的全体农民集体成员通过村民会议或村民代表会议的方式对集体所有财产的使用、分配作出决策，形成集体意志，这就是法律赋予的村民自治权。土地收益款分配方案是村民行使自治权的体现，在充分尊重村民自治权的前提下，村民成员收益分配的确定应当平等合法。村民会议、村民代表会议所作出的收益分配方案等决定、决议不仅应符合民主议定程序，其在内容上必须合法。《村民委员会组织法》第20条第2款亦规定，“村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”否则，应认定收益分配方案无效。

最后，应当符合村民待遇平等的原则。农村集体土地所有权属于村民集体成员共同所有。所以，来源于农村集体组织所有的土地等自然资源的收益，属于全体村民。土地补偿费的分配，如果没有法律的特别规定，就应由享有村民待遇的全体村民共同平等参与分配，即基于集体组织成员资格而分配的土地补偿费就应当均等，不能以权利义务相一致为由对不同的人差别对待。

综合上述，原告通过确权确利登记成为讲礼村集体经济组织成员之一，依法与该村其他成员一样享有同等权益，该权益不允许也不能够任意由当事人的多数表决加以剥夺。虽然被告讲礼村委会在款项分配前后组织实施了民主议定程序，但是作出的决议即土地收益款的分配方案却对原告及其他部分已经被确认享有集体经济组织成员资格的人员不予分配，该方案侵犯了原告作为集体经济组织成员获得同等收益分配的权利，该方案不利于维护农户土地承包经营权等集体经济组织成员权益的稳定，应予纠正。鉴于原土地收益款分配方案系被告组织进行民主决策程序作出，故纠正途径亦应通过被告通过民主程序予以纠正，以符合我国《村民委员会组织法》的相关规定。由此，原告的请求已有相应合理救济方法，故本院对于原告直接诉求给付土地收益款的请求不予支持。

本案与怀柔区北房村案件案情较为类似，因为“新户”与“衍生人口”在这种案情下，法律地位是相同的。[9]但不同的是，在怀柔区法院的判决中，法院直接判令村委会给予原告确利款;而在昌平区法院的判决中，法院认为确利款的分配应当通过民主程序决定，法律只能纠正违法的民主决议结果，而不能代行民主程序直接判令村民大会给予原告确利款。这两份不同的判决书，反映了当前《村民委员会组织法》实施中遇到的一些问题。造成这些问题的原因是，对现行《村民委员会组织法》存在理解分歧，而这些重大问题的存在恰恰又增加或激化了本已十分棘手的农地纠纷与涉农信访矛盾。

(三)以农地纠纷为主的涉农类信访问题日趋严重

当前，涉农信访量一直高位运行，并且持续攀升，对农村社会稳定之维护极为不利。以课题组在北京市调查所得的数据为例，即使在城市化程度如此之高的北京，“三农”问题在全市信访总量中仍然占有很大比重，排在各类信访问题的第三位，“三农”问题所引发的群体访更是排在第一位。这些涉农信访主要围绕着征地补偿款的分配、土地承包经营权纠纷和集体资产的处置而展开。由于这些问题皆与农村土地密切相关，故涉农信访绝大部分是以农村土地为议题的。[10]根据北京市信访办公系统提供的数据，近五年来北京市涉农类信访从数量上看呈递增趋势，涉农类信访受案量从2006年的3279件上升到2010年的5263件。

表1:近五年来北京市全市涉农信访类数据统计表

年份20062007200820092010涉农信访类总量(件)32793949440244835263

表2:近五年来北京市涉农类信访来信、来访数据统计表年份信访量总计来信合计来信比例来访合计来访比例20063279249976．21%78023．97%20073949309878．45%85121．55%20084402369583．94%70716．06%20094483376383．94%72016．06%20105263450085．50%76314．50%

表3:北京市近五年来来访分类统计表年份来访总计个体访集体访重访重复个体访重复集体访200678059518523570200785160824350667200870756913845935200972056415649949201076356220184460

需要说明的是，此数据来源于北京市信访办公系统中按内容分类的数据，其中的涉农信访类总量包括来信、来访，此办公系统根据信访的内容将信访划分为19类，但其对涉农信访范围的界定较为严格，将其他一些涉农信访归于社会建设类、拆迁安置类、历史遗留问题类等，因而其数据统计显示涉农信访类总量较少。通过我们的调研实证考察，涉农类信访的总量远不止上述统计的总量。因为，因征收、拆迁、集体资产处置等亦在涉农类信访中占有较大的比重。

表2显示，近5年北京市涉农信访，来访总量较少且其基本呈递减趋势，但涉农信访中非常态化来访逐渐增多。表3的数据显示，近5年来北京市涉农信访中个体访从数量上看，其占涉农信访总来访的较大比重，且其变化不大、表现较为平稳。但总的来看，非常态化来访，从数量上看逐渐增多，尤其是重复访表现得不稳定、不具有规律性，这给基层涉农信访工作的展开带来了很大的难度。

通过调研课题组发现，一些农村因政策落实不到位或者政策的不稳定而产生的集体访，如果在基层无法得到有效的处理，容易引发越级访;一些村民因历史遗留性问题得不到解决而坚持长期访;还有个别信访人为达到自身利益最大化而通过极端手段上访。集体访、重复访和极端访等非常态化来访是涉农信访工作部门和信访工作人员目前所面临的一大难题，此类信访如果得不到妥善解决，容易激化社会矛盾，进而引发一系列具有综合性的社会问题。

三、村民自治与农地纠纷

(一)如何理解《村民委员会组织法》

1．村民委员会与村民大会(村民代表大会)

《村民委员会组织法》是为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法而制定的法规。该法第10条规定:“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”[11]由此可见，村委会是村民大会或村民代表大会决议的执行者，村民大会类似于股东大会，村民代表大会类似于股东代表大会，村委会类似于董事会。[12]

《村民委员会组织法》第24条全面规定了村民会议的权力范围:“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理:(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(二)从村集体经济所得收益的使用;(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(四)土地承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案;(六)宅基地的使用方案;(七)征地补偿费的使用、分配方案;(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”由此可见，凡涉及到农地收益、农地承包、土地征收等土地问题，都必须由村民会议决定，村委会不能决定农地问题。此为授权性规定，授权范围之外的事项村民会议不享有权力，但同时亦表明，对于授权范围之内的事项，村民会议具有排他性的权力。因此，村民会议才是引发一切农地纠纷的始作俑者。

综上可知，村民委员会是村民大会或者村民代表大会的执行机构，涉及农村土地的一切问题，决定机构只能是村民大会或者村民代表大会。而且，人民法院只能撤销村民委员会及其成员的决定，而无法撤销村民大会或者村民代表大会的决议。

2．政府与村民自治

《村民委员会组织法》第5条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这说明乡镇一级人民政府无法解决“衍生人口”和“新老户”合法权益被侵害问题，因为这一级政府对于村民自治范围内的事项只能“指导、支持和帮助”，而不能撤销。因为村一级不是行政机关，其决议不适用行政复议，上级政府对其决议无可奈何。而作为村民会议执行机构的村委会对于乡镇一级政府的“指导、支持和帮助”，是否接受，法律并无明文规定。依据法理，不服从指导、不接受支持和帮助，皆难谓有法律责任承担之后果发生。

另外，《村民委员会组织法》第27条第1款规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。该条第2款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。该条第3款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《村民委员会组织法》第36条第1款规定:乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。上述规定表明，乡镇一级政府主要是为村民自治服务的，村民决议只需报乡镇一级政府备案;即使村民自治过程违反了宪法、法律，侵害了他人合法权益，该级政府只能责令改正，而丝毫没有采取更强制的措施的权力。相反，如果乡镇一级政府干预依法进行的村民自治，上级政府可以责令改正其干预行为。

通观《村民委员会组织法》，乡镇一级政府对于村民自治范围之内的事项，如该法第24条所规定的农村土地处置问题，实际上是没有决定权的。“责令改正”后面没有人事与财政权力安排的支持，只能是沦为具文。这说明，如果村民自治成为侵害少数人权利的手段，政府似乎亦如同法院一样，在法律明文规定的制度安排上，是无能为力的。

3．法院与村民自治

根据《村民委员会组织法》第27条第2、3款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或者侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。从上述规定看，如果村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违法，或者侵害村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，只能由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。而人民法院并无此项权力，这从基本法律的层面说明了法院无权受理此类农地纠纷。

此外，《村名委员会组织法》第36条第1款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。根据这一款，村委会决定或村委会成员的决定，法院享有撤销权。但是，遍查该法，并未发现该法授予了人民法院享有干预甚至撤销村民会议或者村民代表会议决议的权力。综合以上两条规定，我们似乎可以认为，在北京市怀柔区发生的“新老户”问题裁判中，怀柔区人民法院直接改判的做法是值得商榷的。

(二)法院能否受理不满村民大会或村民代表大会的决议而引起的纠纷

1．2001年最高人民法院研究室的两项答复

根据最高人民法院研究室《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(2001年7月9日法研［2001］51号)和最高人民法院研究室《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》(2001年12月31日法研〔2001〕116号)的规定:“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”

根据最高人民法院2001年的上述两项司法解释，农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，法院应当受理。须注意，这两则司法解释适用的情形是村经济组织与其成员之间的纠纷，而非成员之间的纠纷。而在本文上述两则案例中，其纠纷实际上是在村集体经济组织成员之间发生的，并不是集体经济组织或村委会不愿意给“新户”和“衍生人口”分配收益，而是其他的多数村民通过村民大会或村民代表大会这一合法的形式不给此两类特殊人群平等分配利益的机会。一如前述，村委会和村经济经济组织只不过是这一决议的执行者而已，而并非始作俑者。因此，在上述两则案件中，最高人民法院的这两项司法解释没有适用的可能。

2．2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》

最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释［2005］6号)第1条规定:下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理:(一)承包合同纠纷;(二)承包经营权侵权纠纷;(三)承包经营权流转纠纷;(四)承包地征收补偿费用分配纠纷;(五)承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。对于这一条的理解，有令人费解之处。该条第1款第(二)项“承包经营权侵权纠纷，应予受理”，与第3款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”，是否有明确的界限?如在上述“新老户”问题中:(1)村民会议决议不给原告分配确权确利款，是属于第1款第(二)项规定之情形，还是属于第3款规定之情形?(2)村民大会决议，就征收补偿费用，给“老户”每人8万，给“新户”每人2万，是属于第1款第(二)项规定之情形，还是属于第3款规定之情形?

在第一种情形下，确权确利款是土地承包经营权的孳息，剥夺权利之孳息，应属于侵害此种权利本身。因为，拥有权利的目的在于使用、收益和处分，此种情形应属于侵犯土地承包经营权之收益，自应属于侵害该权利本身。因此，在这种情况下，根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1款第(二)项，法院应该受理，这也正是怀柔区案件中所指向的事实。但是，遗憾的是，对于调研中发现的怀柔区“新老户”问题则属于第二种情形，由于根据该司法解释第1条第3款，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”，法院即拒绝受理此类案件。因此，本项规定非常值得质疑。所谓“土地补偿费”，应是指农村土地被征收或征用之后，由征收或征用方补偿给集体的费用。这部分费用应属于集体内所有成员所有，应由村民大会或村民代表大会制定分配标准，由村委会执行分配任务。如果村民对分配数额有异议，应属于普通的民事争议，缘何法院不予受理呢?这与兄弟姊妹按份共有的房子被拆迁了，而其中一位就多数兄弟姊妹制定的补偿费分配标准有异议而诉至法院的情形有什么实质性区别呢?难道，兄弟姊妹之间的这种纠纷法院也能不受理吗?

在昌平区发生的“衍生人口”案中，原告系2004年8月1日以后出生的村民，但出生后即获得了村民资格，与其他村民一样，享有平等的土地承包经营权。2007年，该村一部分土地用于合作开发进行新村建设，取得了一定的收益。村民代表会议认为应按照2004年8月以前的人口来分配收益，于是原告这部分人的土地收益权被剥夺了。那么，根据最高人民法院上述的司法解释，这种情况属于哪一类纠纷呢?根据上面的分析，此种纠纷既可能属于第1条第1款第(二)项中所指的“承包经营权侵权纠纷”，因为这是侵害了土地承包经营权之孳息;又可能属于该条第3款规定的“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的”的情形，而且从文义上说更加符合这一款的规定。但是，法院还是受理并审理了这起案件。由此证明，该条的适用是比较混乱的。

3．2009年最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》

根据2009年最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》(法发〔2009〕37号)第7条的规定，按照《物权法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的相关规定，妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷。在审理因土地补偿费分配方案实行差别待遇，侵害当事人利益引发的纠纷案件中，要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。

这是迄今为止最高人民法院就农地纠纷所作出的最新司法解释。该条明确强调要妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷，并针对因土地补偿费分配方案实行差别待遇的案件，指出要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。这证明，目前实践中因农村土地补偿费用分配不均而引发的问题确实已经成为普遍现象，且在此类案件中，妇女、儿童等“衍生人口”处于弱势地位。

但是，该司法解释并未正视该院前述司法解释以及实践中就此问题所产生的乱象，并未提出技术性的新规定，以终结此种混乱情形。或者，这仍然是最高人民法院尚未觉察到的一个重大问题。

4．2004年北京市高级人民法院《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》

在北京市，法院拒绝受理此类案件最直接的依据是，北京市高级人民法院2004年12月10日作出的《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见试行)》(京高法发［2005］68号)第8条第1款规定:在土地征用补偿案件中，村民认为补偿费用偏低而起诉村集体经济组织或村民委员会的案件，如村集体经济组织或村民委员会通过民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴、挪用或分配不公情形的，应裁定驳回村民的起诉。但是，该条第2款又认为，因村集体经济组织或村民委员会对土地征用补偿费截留、扣缴、挪用或分配不公等原因，村民认为没有实际得到补偿费用的，应以村集体经济组织或村民委员会为被告。在审理中，有证据证明确有截留、扣缴、挪用或分配不公事实的，村民要求返还收益的，法院应予支持。但在这一款的情形下，由于决议是村委会或村集体经济组织作出的，因此委会会和村集体经济组织是当然的被告。但是，本文所讨论的两则案例，都是由村民大会或村民代表大会作出的决议，因此不是上述《指导意见》第8条第2款中所指情形。

北京市高级人民法院在起草“京高法发［2005］68号”第8条时对此予以特别说明:“此类案件最难处理的地方就是谁是适格的被告。村民多以村民委员会作为被告。虽然最高人民法院在2001年连续出台了两个《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的批复》，原则上认为人民法院应当受理。但实际上村民委员会并非土地补偿费、安置补助费标准的制定者，其仅仅是执行者，并且在其并无截留、扣缴或分配不公的情况下，让其承担责任显然是不合适的，故本意见区分了二种情况。”但可惜的是，这种区分并未提供正确的裁判指引。

根据“京高法发［2005］68号”第8条第1款的规定，如果村集体经济组织或村委会是以民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴、挪用或分配不公情形的，应当驳回村民的起诉。这是因为“实际上村民委员会并非土地补偿费、安置补助费标准的制定者，其仅仅是执行者，并且在其并无截留、扣缴或分配不公的情况下，让其承担责任显然是不合适的”[13]。对此，我们有理由认为:(1)第8条第1款中的“民主决议”，不是村委会内部的民主决议，而是村民大会或村民代表大会的民主决议。因为，如果是村委会内部的民主决议，则村委会就是土地补偿费、安置补助费标准的制定者，当然是适格的被告。正因为此种标准是由村民大会或村民代表大会制定的，由村委会来当被告才是不合适的。(2)如果村委会在执行村民大会或村民代表大会决议的时候，存在截留、扣缴或分配不公的情况，则让其承担责任并无不可。由此看来，从第一点推论来看，由于村委会不是标准的制定者，故其不是适格的被告，但是从第二点推论来看，其却有可能承担责任，则又可能成为适格的被告。因为，是否应由村委会承担责任，取决于其是否有扣缴或分配不公的情况，而判断其是否有如上情况，是必须在受理之后的诉讼过程中才能确定的。而在此项查明“是否有扣缴或分配不公的情况”之过程中，村委会已经是作为被告参与诉讼了。由此可见，依据北京高级人民法院的这一款解释，村委会虽然可以为村民大会或村民代表大会“顶雷”成为被告，但是，该解释却没有照顾到“谁行为，谁负责”这一基本的法理，难以自圆其说。

5．2005年北京市高级人民《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》

2005年5月23日北京市高级人民《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》(京高法发［2005］264号)第1条第8款规定:结婚者在新居住地未取得承包地，离婚者、丧偶者仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的情况下，发包方收回其原承包地，结婚者、离婚者、丧偶者起诉要求退还原承包土地，恢复土地承包经营权的，依法受理。该规定涉及到了“衍生人口”的农村土地承包权问题，但只解决了问题的一个方面，即如果没有取得新的承包地，原有承包地退回诉讼可以得到受理;并未赋予新娶进来的媳妇或者入赘的姑爷在本村不能获得土地承包经营权时起诉的权利。[14]

“京高法发［2005］264号”第2条第1款规定:村民对村民会议就农村集体财产收益形成的决议、分配方案不服，起诉要求确认决议、分配方案无效或撤销的，不予受理，法律法规有明确规定的除外。该条第2款规定:集体财产收益分配的决议、方案，经村民委员会提请村民会议讨论决定，因分配决议、方案的履行而起诉的，依法受理;没有分配决议、方案而起诉要求分配集体财产收益的，不予受理;认为分配决议、方案没有给予平等的村民待遇，起诉要求享受平等待遇的，不予受理。从这两款看，“新户”因承包地被征收而产生少分补偿费的问题，北京市的法院无法受理此类诉讼。

6．综合分析

在调研中我们发现，诸多类似的案件，当事人起诉到法院，法院多以此系村民自治的范围，法院无权受理为由拒绝受理，由此酿成规模较大的群体访，极大地影响了农村社会的稳定。根据上述分析，不管是最高人民法院的司法解释，还是北京市高级人民法院的指导意见，对于村内多数成员利用村民会议或村民代表大会等合法形式作出决议，就新增土地收益(主要是土地被商业利用后所产生的补偿费)分配，侵害小部分“新户”、“衍生人口”等村民利益的案件，多数法院倾向于不受理，少数如本文所列两则受理的案件，也存在在法理上无法自圆其说，判决说理混乱的状态。[15]此种问题之所以存在，一方面是由于最高人民法院在制定司法解释时，未对可能发生的各种情形进行准确界定;另一方面，也是更重要的一个方面，法院在所谓的村民自治面前止步不前，认为农村土地补偿费用分配是村民自治的权力范围，法院无权干涉。况且，针对村民大会或村民代表大会的决议，也无法明确谁是被告，难以满足《民事诉讼法》第108条规定的受理条件。如果面对大量的此类案件，法院向当事人关起来救济大门，那么可想而知，群体性的上访潮必将汹涌而至，其后果自不容乐观。

(三)政策分析:2004年北京市《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》

2004年北京市《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》(京发［2004］17号)第3条规定:流转土地承包经营权是农户依法享有的权利，流转的主体是承包方，任何组织和个人不得强迫或阻止。不得假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权或变更土地承包合同。在这条规定中，特别值得注意到是，其强调了“不得假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权或变更土地承包合同”，这在政策层面明确不能以“少数服从多数”的“多数人暴政”，侵害他人的土地承包经营权。深刻理解这一政策依据，对于处理上述案例具有重要意义。

此外，该意见还在第4条规定，具有集体经济组织成员身份的人员，拥有集体的土地承包经营权。农村集体经济组织成员身份，各地区结合本地的实际情况，可以参照下列条件确定:(1)一轮土地承包时，已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口。(2)按照市政府制订的有关政策进行异地搬迁的水库移民、强泥石流易发区和采空区移民以及其他政策性移民。(3)上述两类以外的农业人口人员，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后，取得本集体经济组织成员身份，获得土地承包经营权。未履行前述条件的，其土地承包经营权根据户口迁出村的具体情况，协商解决。这也是“新户”与“衍生人口”享有土地承包经营权及其孳息的政策依据。之所以要强调“新户”与“衍生人口”利益保护的政策依据，是因为对于农地纠纷的处理，在实践调研中我们发现，村民、村干部和乡镇干部首先想到的是政策依据问题，而不是法律。这是由农地纠纷的特殊性所决定的。我国法律也对政策的作用给予了足够的重视(《民法通则》第6条)。事实上，对于上文所举的两则案件而言，两地法院判决歪打正着，其直接的依据便是采信了上述北京市政府平等保护农民土地承包经营权的政策。但是，这种以政策压倒法律的做法，显然又与基本的法治精神背道而驰。

四、以农地纠纷为主的涉农信访所面临的困境与出路

(一)良法缺失与信访制度困境

根据本文第二节的分析，由征地补偿分配不均而产生的“新老户”与“衍生人口”问题是当前农地纠纷中较为典型的类型，而围绕农地纠纷而引发的信访则占涉农信访的绝大比重，而且日趋增多，情况不容乐观。根据本文第三节的分析，以确保村民自治顺利实施为己任的《村民委员会组织法》实际上成为村内“多数人的暴政”的法律依据，而最高人民法院及下级法院在司法实践中，又在所谓的“村民自治”面前却步不前，从而导致在实体法上少数人群的农地权益被“合法”侵害，且诉讼无门，唯独走上无止境的信访之路。这在任何一个法治国家，都是不正常的现象。因为，法治必须首先是良法之治，如果允许他人通过“合法”手段剥夺本应属于自己的财产，此种法律就一定不是良法了。于是，由于“良法缺失”，法治之路堵塞，农民不得已而求助信访来解决问题。但是，走向无止境的信访之路，是否就是法治之路，是否就能最终解决此类纠纷呢?这就需要审视，在现行制度安排下，信访究竟扮演一种什么样的角色?

从《信访条例》第6条第2款来看，信访工作机构被定位于一级人民政府的事务性机构，而非拥有行政管理权能，且具有独立行政主体资格的行政机关。[16]它代表人民政府受理人民的来信、来访，是“窗口”部门;而在行政组织架构中，它则是人民政府与各职能部门的连接点，负责将人民的来信、来访交办、转送给各职能部门，实行信访“归口管理”，并督促检查其办理。很显然，信访部门并不直接处理信访事项。在特殊情况下，信访机构虽以承办“上级和本级人民政府交由处理的信访事项”，但其前提是获得了各级政府的授权。因此，就规范层面上而言，信访机构的职责仅限于受理、中转、督办、提供决策建议等，其本身不具备独立办理信访事项的资格，相应地，其也无法拥有独立办理信访事项的各种资源支撑。落实到实践中，要求信访机构妥善处理信访事项，是对它的苛求，信访机构当然无法承受其重。

(二)“倒逼机制”与信访职能的异化

在当前的信访体制下，由于一味强调“将问题解决在基层”，并辅之以在政绩考核、人事提拔等方面的信访否决制度，使得中国信访在体制内形成了一种“倒逼”机制，[17]进而造成农民对通过信访解决问题存在过高期望，[18]而实际上诚如前文所述，信访在制度安排上并无此种能力，于是便在访民与基层信访机构之间形成了一种非常紧张的关系。实践中，信访机构不具有解决实体纠纷的事权，主要依赖做思想工作、安抚上访人等软性方式来缓解问题。可以肯定的是，信访机构作为“无钱、无剑”亦无法“独立”的中间人，自是很难解决那些长期积压且矛盾冲突激烈的信访问题。

由于缺乏制度上的正当性，且在“倒逼”机制这种非制度化压力下，基层信访机构因维护社会稳定的需要，往往对个别信访群众在法律规定以外给予特殊帮助，“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”成为普遍的工作方法。但是，这并不能从根本上解决问题。得到额外好处的信访人往往在得到实惠后，并不安分守己，息事罢访，相反，他们不仅借此向其他信访群众进行“经验交流”，而且变本加厉地索要更多利益。调研过程中，我们发现这类相关案例非常之多，例如，在海淀区四季青乡，个别拆迁户在已得到了非常优惠的补偿后(与同等拆迁户相比)，仍不满足，通过缠访、闹访等手段迫使基层乡政府再给予一定补偿，这直接引发了其他访民的利益最大化的欲望，同时还激发了潜在访民上访的可能性。在北京，还有个别访民选择奥运会、两会期间等重大政治事件发生的时候上访，政府为了维护稳定的需要，对其进行特殊帮助，这亦给其他访民做出了错误的价值导向。此种非制度化的“优惠政策”在实践中备受诟病，囿于人、财、物的有限性，基层政府常常疲于应对。

面对上级与访民的双重压力，除了采取给访民很多“优惠待遇”这种非制度性措施之外，很多基层政府信访机构还逐渐突破《信访条例》第6条给信访职能部门所设定的职权范围，在“地方”建立了信访问题解决的实体机构。课题组在调研中发现，一些基层信访部门已经组建社会矛盾纠纷调处机构，将信访办与之合署办公，实际上“两块牌子、一套人马”。此种机构的设置及其运作，具有吸收民间调解组织职能的倾向。北京市怀柔区社会矛盾调处中心在这方面就是一个典型，其已经完成了“三调对接”(人民调解、司法调解、行政调解)。该矛盾调解中心要求区各重要政府职能部门都在该中心设立办公席位，每天派人值班，以便协调为访民及时解决问题。由于公、检、法及政府职能部门都在现场办案，使访民有效避免了被“踢皮球”的遭遇，并简化了一切繁琐的程序，直接追求“实质正义”，使问题能获得快速的终局解决。因而，访民普遍认为，来调处中心几乎可以解决所有的问题。如此，信访由“中转”部门变成了实体问题的“终结者”，信访“类司法化”使信访职能挣脱了现有制度的藩篱而发生了异化。

(三)信访与司法关系的厘定与涉农信访问题之出路

“作为一项具有中国特色的制度，信访产生于权利救济与纠纷解决机制缺乏的时代背景之下。”[19]1951年《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》正式确立了新中国的信访制度。在信访制度设立之初，政治沟通是信访工作的主要工作定位，信访工作注重的是“问题处理”和“群众监督”。尽管这一时期的信访工作也涉及到个别的、具体的纠纷解决工作，但是“问题”和“意见”是信访工作的主要内容。自20世纪80年代起，信访的信息传达、政治参与功能逐渐让位于纠纷解决功能，尤其是最近十年来，信访在我国的纠纷解决系统中已经成为不可替代的重要组成部分。[20]一如前述，在某种意义上，现阶段一些信访机构通过与各地最高权力的联系，功能发生异化，事实上走向“超级法院”的通道，甚至本身就扮演着“超级法院”的角色，成为纠纷解决机制的核心部分，甚至成为最终的纠纷解决机构。

在“稳定压倒一切”的政治氛围下，信访的“类司法化”获得了政治上的高度认可，人民群众也在一定程度地享受着此种非程序化的便捷解纷通道带来的“实质正义”的好处，并且，社会各界亦似乎对其积极作用乐见其成。但是，从制度理性的角度言之，我们仍然需要追问，此种信访功能异化的背后是否有足够的法理依据与规范依据?

无疑，终局性的纠纷解决权力应为法院所独享，我国《宪法》第123条规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。从国家权力配置角度言之，此即为排他性的授权性宪法规范。对于信访部门行使纠纷解决的终局权力，在宪法和基本法律层面皆无依据。对于信访机构与访民通过签订协议约定，通过信访解决后的问题不能再起诉的做法，也无法找到法理依据;法院以此“息诉罢访协议”为据，拒不受理访民事后反悔的诉讼，更是于法无据。既如此，我们不得不反思，在充分重视信访功能的当下，信访是否仍然还在法治的轨道上运行?对此，从依法治国的基本原则出发，我们认为，在宪法和法律没有修改之前，法院与信访还是应该各司其职，在明确分工的基础上开展协作，方能实现彼此的最大互补功能，共同构筑社会稳定的安全阀。

中国自清末变法百年来，一改两千年以来传统礼、刑并行的社会治理模式，转而求诸法律，可谓国之大幸。嗣后，虽历经沧桑，但依法治国已经写进《宪法》(第5条)，法治已经成为共识，成为常识。但是，深入农村调研的时候，我们所见所闻告诉我们，常识仍然需要言说。因为，法治在基层并未成为政府与人民的行为方式。“有事找政府”、“信访不信法”的思维方式是如此的根深蒂固，以至于酿成了一拨又一拨的信访潮。诚如本文所分析的，像农地纠纷这样的当前农村社会主要矛盾，信访不是解决问题的终局之策，因为社会纠纷必须诉诸具有中立性和终局性的司法裁判，法院才是社会冲突解决的主战场。信访只能是司法的补充，在当前中国国情之下，信访作为司法补充的多元纠纷解决方式之一，是有着现实必要性的。但是，我们仍然需要“送法下乡”，需要对农地法律进行深入的法解释学研究，分析问题的解决出路，找出法律混乱和漏洞所在，使其不断完善，成为群众解纷的可靠依据。我们的法院更应该吃透法律，依法积极作为，而不应推诿了事。如此，才能使得“法院的归法院，信访的归信访”[21]，信访不再迷失方向，而在法治的轨道上发挥其应有的和不可替代的作用。

注释:

[1]参见北京市信访矛盾分析研究中心与北京市领导科学学会:《关于对北京市十年来信访特点及发展趋势的研究》，2010年11月。

[2]李昌凤:《转型时期农民涉法信访问题探析》，载《人大研究》2005年第1期。

[3]根据朱芒的统计，在我国现行法律体系中，将维护“社会稳定”作为立法目的之一的有:《武装警察法》第1条、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第1条、《农村土地承包法》第1条以及《澳门特别行政区基本法》(序言部分)等法律;将维护“社会稳定”设置为政府责任的有《政府信息公开条例》第8条、《治安管理处罚法》第6条;将对“社会稳定”的影响程度规定为法律事件的构成要件的有《银行业监督管理法》第28条第2款。将破坏“社会稳定”规定为行为后果程度要件的有《邮电法》第37条第3项。从明文规定的内容和方式来看，《邮电法》第37条第3项的“社会稳定”概念或许与《政府信息公开条例》第8条的“社会稳定”概念的规定较为相近。参见朱芒:《什么是或者不是“社会稳定”———(2010)沪二中行终字第189号行政判决评析》，载《华东政法学院学报》2011年第3期。

[4]从国家制度建设层面看，有学者指出:“对于一个农民大国来说，恐怕没有任何制度的重要性可与土地制度相提并论。”靳相木:《中国乡村地权变迁的法经济学研究》，中国社会科学出版社2005年版，第10页。

[5]近年来，信访工作成为党和政府的一项重要工作，亦是构建和谐社会的基础性工作。参见《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》(中共中央［2007］5号文件)、《中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央处理信访突出问题及群众性事件联席会议(关于领导干部定期接待群众来访的意见)等三个文件的通知》(中办发［2009］3号)及《中央政法委关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》(中办发［2009］22号)。

[6]参见如下北京市怀柔区人民法院民事判决书:(2009)怀民初字第02193号，(2009)怀民初字第02206号，(2009)怀民初字第02207号，(2009)怀民初字第02208号，(2009)怀民初字第02209号，(2009)怀民初字第02210号，(2009)怀民初字第02211号，(2009)怀民初字第02212号，(2009)怀民初字第02217号，(2009)怀民初字第02222号，(2009)怀民初字第02223号，(2009)怀民初字第02224号，(2009)怀民初字第02280号，(2009)怀民初字第02387号，(2009)怀民初字第02388号，(2009)怀民初字第02389号，(2009)怀民初字第02390号，(2009)怀民初字第02161号，(2009)怀民初字第02181号，(2009)怀民初字第02183号，(2009)怀民初字第02184号，(2009)怀民初字第02185号，(2009)怀民初字第02186号，(2009)怀民初字第02187号，(2009)怀民初字第02188号，(2009)怀民初字第02189号，(2009)怀民初字第02190号，(2009)怀民初字第02191号，(2009)怀民初字第02192号，(2009)怀民初字第02194号，2009)怀民初字第02195号，(2009)怀民初字第02196号，(2009)怀民初字第02197号，(2009)怀民初字第02198号，(2009)怀民初字第02199号，(2009)怀民初字第02200号，(2009)怀民初字第02201号，(2009)怀民初字第02202号，(2009)怀民初字第02203号，(2009)怀民初字第02204号，(2009)怀民初字第02205号。

[7]北京市怀柔区民事判决书(2009)怀民初字第02193号。

[8]参见北京市昌平区人民法院如下民事判决书:(2009)昌民初字第10458号，(2009)昌民初字第10457号，(2009)昌民初字第10456号，(2009)昌民初字第10455号，(2009)昌民初字第10454号，(2009)昌民初字第10453号，(2009)昌民初字第10452号，(2009)昌民初字第10451号。

[9]此类人群的法律地位问题实际上是农民集体成员资格认定问题，关于这一问题的详细论述，参见韩松:《农民集体所有权主体的明确性探析》，载《政法论坛》2011年第1期;高飞:《论集体土地所有权主体之民法构造》，载《法商研究》2009年第4期;高飞:《论集体土地所有权主体立法的价值目标与功能定位》，载《中外法学》2009年第6期。

[10]参见陈小君、高飞、耿卓等如下系列论文:《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲———以对我国十省农地问题立法调查为基础》，载《法律科学》2010年第1期;《农村土地法律制度运行的现实考察———对我国10个省调查的总报告》，载《法商研究》2010

年第1期;《农地流转于农地产权的法律问题———来自全国4省8县(市、区)的调研报告》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2010年第2期。这些调研报告都详细指出了目前在中国农村广泛存在的农地纠纷样态及其在农村社会纠纷中所占巨大比重。

[11]学者认为:“村民自治就是农村特定社区的全体村民，根据国家法律法规的授权，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业。村民自治应当包括如下要素:自治的法律依据、自治体、自治机关、自治权和自治行为规范。”崔智友:《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期。类似的描述性定义，参见徐勇:《中国农民村民自治》，华中师范大学出版社1997年，第3页。

[12]在村民自治的组织体系中，村民会议是村民自治的最高权力(一种公共权力)机关，它可以依法决定其他自治组织包括村民委员会、村民代表会议、村民小组的组织形态，是其他自治组织的产生源泉，同时，它也是村民自治的意思机关，享有最高的自治决定权。参见周叶中、韩大元主编:《宪法》，法律出版社2006年版，第486页。

[13]实践中，北京市即有按照该意见判决的案件，如在北京市房山区人民法院(2007)房民初字第6342号原告刘志歧诉被告北京市房山区大石窝镇广润庄村村民委员会案。法院认为:原告刘志歧、刘志国、李学芝以补偿款过低为由起诉村委会，庭审中查明，村委会就占地补偿款如何分配问题，于2006年3月19日召开了党员、村民代表大会，党员、村民代表在村民代表大会决议上签字通过补偿方案。根据《北京市高级人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见的说明》的规定，村民委员会通过民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴或分配不公情况的，村民仅认为补偿费用不符合法律、政策规定的，应驳回原告起诉。

[14]参见陈小君:《我国妇女农地权利法律制度运作的实证研究与完善路径》，载《现代法学》2010年第3期;高飞:《农村妇女土地权益保护的困境与对策探析》，载《中国土地科学》2009年第10期。

[15]实践中，有的地方法院即使受理此类案件，也是以村民委员会为被告，诉讼内容多因土地纠纷而起，特别是因农转居、出嫁女、离婚女、新生儿等问题而引起的诉讼。在此类诉讼中被告胜诉率非常低，且存在执行难的困境。参见骆晓明、周庆:《村委会官司缠身现行初探———基于临安市青山湖街道的实证调查》，载杭州市法学会编写:《社会矛盾多元化解决机制理论与实践》，知识产权出版社2009年，第324页以下。

[16]国务院《信访条列》第6条第2款:县级以上人民政府信访工作机构是本季人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项;(二)承办上级和本季人民政府交由处理的信访事项;(三)协调处理重要信访事项;(四)督促检查信访事项的处理;(五)研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议;(六)对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。

[17]关于信访“倒逼”机制的研究，参见李芝兰、吴理财:《“倒逼”还是“反倒逼”———农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，载《社会学研究》2005年第4期。

[18]参见张泰苏:《中国人在行政纠纷中为什么偏好信访》，载《社会学研究》2009年第3期。

数字乡村治理范文篇2

一

“五不清”问题的主要原因是：

1、会计基础工作薄弱。目前村级会计基础工作差，具体表现在：一是帐簿设置不规范。“糊涂帐”、“流水帐”、“包包帐”较多，核算乱；二是原始凭证不规范。白条抵库现象严重，签字手续不全，自批自报、自买自报等现象时常存在；三是报表不齐。有相当部分乡镇企业有年报无季报或有月报无年报；有的报表数字是根据上级下达的计划和任务倒算出来的，采取“统计加估计”的方式上报的，结果造成会计信息严重失真；四是会计档案不全，有些凭证、帐簿、报表没有及时分类归档保留，一两年就遗失了。

2、管理体制不明。目前在村级财务管理权问题上一直意见不一致，客观上存在着乡村两级财务由乡级农经站，乡级财政所或乡镇企业局两线管理，造成了机构重叠，人员冗多，管理职权、范围不明确。

3、财会人员素质不高。据调查，目前村乡财会人员普遍年龄老化，文化程度低，大多数没有经过专门培训。

4、对管理者制约不严。不少乡村领导不熟悉财会知识，“外行”管“内行”现象履见不鲜；而且有的乡村领导财经法纪观念淡薄，有章不循，有法不依，个人说了算，长官意识严重。

5、财务监督不力。不少乡镇很少对村级财务进行定期审计，没有监督机制，没有审计组织机构，缺乏民主理财和群众监督意识。

二

农村财务管理不仅是一项经济工作，同时也是一项严肃的政治工作，是农村基层组织、思想、政权建设的需要。由于目前村级财务管理中存在着“五不清”问题，造成了目前村级经济的重大损失，影响了村里工作的正常运转，使得村党支部缺乏号召力和凝聚力，各种公益事业难以兴办，所以完善村级财务管理、财务审计、民主理财制度在当前是刻不容缓。为此笔者建议：

1、围绕“统”字，加强财务规范化管理。首先要统一思想，规范监督程序；二是统一帐、表、册、据，规范会计操作程序；三是统一审批手续，规范支出管理；四是统一业务培训，规范交接手续；五是统一档案专柜，规范财务资料。为此，乡镇领导必须提高对村级财务重要性的认识，加强领导、强化管理，使之逐步纳入规范化，法制化的轨道。

2、强化“责”字，加强会计资料管理。村级财务档案是记录和反映村级业务的重要证据，是村级财会的信息载体，因而必须要管理好财务档案。首先是对会计凭证、帐簿、报表以及其它会计资料进行全面清理，逐月逐年装订成册，立卷归档；二是要专人保管，专柜专地存放；三是对会计档案存档、移交、查阅，要建立存、交、查登记簿，完善手续，明确责任，避免资料的丢失。

3、明确“章”字，建立健全约束机制。建章立制是村级财务管理的一项重要内容，当前要解决村级财务混乱状况，最迫切的任务是在一定区域内制定一套统一的，切实可行的财务规章制度。为此，首先要建立村级财务跟踪审计制度，尤其是不相容职务控制制度，设立主办与出纳会计，实行帐款分开；三是建立“一支笔”审批制度，控制多头批款，多头报销现象。

4、着力“训”字，努力提高业务素质。财会人员是村乡里的“内当家”，一定要有全局观念和法制观念，要有较高政治觉悟、专业知识和专业技能。为此，各级领导应重视对村级财会人员的培养，定期进行业务培训，争取尽快地把国家改革的有关政策和新的财税制度，贯彻落实到乡村一级；同时乡村也要建立会计人员认证上岗制度，即要求会计人员必须上岗，按照其资格证的级次，持证应聘相应岗位之职。

5、注重“稳”字，保持财会队伍稳定。多年来财会人员队伍不稳定问题一直困绕着农村财务管理工作，要改变这种现状，有必要建立一支高素质的，稳定的会计队伍。因此，首先应健全财会人员任免制度。凡经群众推荐，村委会上报，乡镇考核合格，应由乡镇会计管理站审批并统一颁发聘书；二是建立财务人员人事管理制度。对村级财会人员的配备、考核、聘任以及劳动报酬、岗位责任制等均作出明确规定，不经乡主管部门批准，不得任意调换和聘任财会人员；三是对乡村财会人员进行全面清查，建立会计人员档案管理网络，以便储备和统一调配整个乡镇的会计人员。

6、突出“严”字，定期开展财务审计。针对一些乡镇存在的财务不民主，帐目不分开等问题必须建立一整套监督机制，强化内部约束和外部监控制度。因此，首先县、乡两级应尽快建立健全农村审计组织，配备一定数量的专职审计人员，对村级财务实行定期审计、专项重点审计和不定期抽样审计相结合的审计制度，努力做到“民主评议，逐月定审，季度复审”，及时发现问题，就地解决；二是逐步建立乡村会计报表必须经会计师审签有效制度。由社会专业机制根据“两法”、“两则”等法规，配合政府财税的工作来行使社会监督职能，从而形成有法可依，有法必依，执法必严的良好社会氛围。

7、坚持“明”字，真正做到民主理财。农村财务能否如实向群众分开公布，能否接受群众的监督，事关重大，它不仅关系到农民的切身利益，而且关系到整个农村的稳定，因而农村必须要实行财务分开，进行民主理财。对财务公开的时间、内容、地点，管理及效益要进行逐一规范。时间上要定期公开；地点应设在住户集中，位置显眼，群众易看到的地方；公布时，所有的帐目必须都是上级审计部门审计合格的；公布后，要广泛征求群众意见，接受群众的建议。对群众反映强烈的，要本着实事求是，对党和人民群众负责的态度，对财务公开中揭发出来的违反财经纪律的现象，要在群众进行民主评议的基础上，该纠正的纠正，该查处的一查到底。

数字乡村治理范文篇3

关键词：规范;村财乡管;核算

国家财政部新颁布的《村集体经济组织会计制度》于2005年1月1日开始在新疆巴州乡镇的村集体经济组织中实施。为配合农村集体经济组织新旧会计制度改革的顺利进行,笔者对全州农村集体经济组织会计从业人员状况进行了初步调查摸底,并按照自治区的统一部署对77个乡镇384个行政村的563名村级会计人员进行了新《村集体经济组织会计制度》集中培训。通过培训、考试,提高了乡村财务人员的整体业务素质。按照自治区的规定,对经考试合格的没有会计从业资格证的443名村级财务人员颁发了《会计从业资格证》,保障了全州农村财务核算的顺利开展。

一、新旧《村集体经济会计制度》衔接顺利,过渡平稳

2008年8月,巴州财政部门组织人员对库尔勒、尉犁、和静、和硕、博湖等县的7个乡镇进行了调研,从2005年起,这7个乡镇所属村级财务已经100%委托乡农经部门进行核算;县财政、乡财局和农经局的同志提供的材料表明:全县其他各村集体经济财务也已经在不同年份全部由乡农经站统一、核算。

乡农经站财务岗位基本设置总会计1名、会计1名、电算化维护人员1名(采取电算化核算的乡镇);新旧会计制度衔接到位,移交手续清晰,会计档案管理规范,上岗会计人员素质普遍较以前年度提高,会计账户设置合理,科目使用规范,制定和建立了财务制度,能够满足村级财务核算的管理需要。各村彻底杜绝了包包账、箱箱账、白条入账的现象。各村村民按照本村的人口、经济业务规模大小,推举5-7名村民理财小组成员,村里的一切支出必须通过理财小组审核、签章,各乡农经站对被的村级集体经济各类收支能够及时张榜公布,被访的村民都能对村里的支出说上一二,对村里的民主理财、支出和村务公开比较满意。

各县、乡、村正在依据农业部《关于进一步规范和完善村集体经济组织会计委托的意见》(农经发〔2008〕4号)文件精神,积极规范乡级农经部门记账业务。

在调研中发现,各核算单位使用的电算化软件统一使用由青岛太阳软件公司开发的《村集体经济组织会计制度》版本的电算化软件,该电算化软件基本能满足村集体经济组织核算的需要,也能核算国家财政对村级转移支付资金进行核算的需要。该核算软件操作简单,便于学习掌握,全州村级核算统一配备同一套软件便于软件供应商统一培训和售后服务,缺点是无法用一套软件同时核算乡级行政、事业单位的账务。

电算化软件的配备、普及使用程度各县也不均衡,主要原因在于各县、乡农经部门的重视程度以及该县、乡财政的状况不同。在调研时发现,和静县、尉犁县的乡镇农经部门会计人员仍在通过手工记账、算账。

为了全面了解全州农村财会人员的情况,我州向各县发放调查表统计。统计结果表明:全州村集体经济组织会计机构目前在岗会计人员249名,持证人员200人,占80.32%,无证人员49名,占19.68%;无证人员主要为村级出纳、报账员。无证人员主要分布在偏远的山区、荒漠等少数民族聚居区自然村,无证会计从业人员普遍学历低,基本不懂汉语言,个别村仍存在着一任村委会班子一任财务人员的现象,更换、变动会计人员比较频繁;无证会计从业人员的会计知识主要靠乡农经部门的财务人员临时现教、现学、现用,有会计专业知识和学历的会计人员没人愿去这种状况的村里工作。

二、当前管理和核算中存在的一些问题

(一)村级账务核算内容不全面

村级核算,应当全面反映村级经济活动的全部经济内容,包括村集体收入、“一事一议资金”、国家财政转移支付的农村税费改革后的补助资金。

通过调查,实际情况是国家财政转移支付的农村税费改革后的补助资金除个别年度划归村级核算、支付外,目前统一由乡财政所负责核算、支付。这种人为分割的核算体制,一是无法满足农经部门对村级财务的审计要求;二是无法体现农村税费改革后,国家对村级的关怀力度。

(二)继续加强对农村会计人员的关怀和帮助力度,加大在职教育力度,努力提高会计人员素质

调研中,广大会计人员普遍诉求自己会计专业知识不足,会计基础工作知识不足;在会计电算化核算下,农村难以配备微机专业维护人员、电算化软件维护人员。会计人员只有边干边学,目前在岗的会计人员平均年龄在40岁以上,微机知识、微机维护、电算化软件维护知识严重缺乏,既渴求扩大知识面,更要求解决现实会计工作当中因知识不足而存在的许多棘手的难题。

对农村会计的业务培训,财政会计管理部门和农业农经部门主要应侧重于岗位知识和技能的培训,主要以基础知识、会计基础规范、会计电算化规范、财务制度、国家支农惠农政策和内部控制制度的建立为主。

(三)加强规范农村会计基础工作力度,努力提高会计信息质量

会计基础工作的好坏,直接关系到农村集体经济核算的信息质量。通过调查,大多数核算机构基础工作良好,但个别会计人员业务素质较差,亟需改进。

巴州地域广阔,人口稀少,属于典型的少数民族地区,农村特别是偏远农牧区,主要以少数民族聚居为主,村级出纳人员、报账人员长期仍将以当地少数民族人员为主。从目前的调查来看,经济不发达地区的财务人员,汉语言文字、语言表述、沟通能力较差,会计业务知识相对不高,在账簿启用、文字书写、科目应用、经济业务活动的账务处理、职业判断能力方面明显不足。

被调查的乡镇,村级财务大都制定了财务管理办法,其中4个财务人员素质较高的乡镇,财务制度制定得相对完备;个别乡镇仍存在财务制度简单罗列几个岗位责任制了事,存在支出报销单据粘贴不平整,没有经办人签字,没有会计人员审核签字,单据分项支出内容、单据份数都没有填写;账簿使用存在随意性,总账使用活页账本,没有启用单位名称,没加盖启用章;财务主管、会计都没有签字、盖章,普遍没有缴纳印花税;会计科目名称使用不规范,存在随意性。比如制度规定科目为“应付福利费”,实际被改为“福利费”,“银行存款”被改为“银行”或“银行存”等;账户余额存在跨年度不结转,账户没有月结、季结、年结;发生记录书写错误,没按纠错规定采用“红线法”划一道红线更正,而是直接用“蓝笔”划二道线;凭证装订不符合《会计基础规范》的要求。

个别村存在将“一事一议资金”单独开户,单独建账,单独核算,违反了《村集体经济会计制度》的核算要求,调查组当场提出了批评,要求立即更正,并要求县级财政事后进行监督检查。

数字乡村治理范文篇4

乡村垃圾治理早已刻不容缓。可是严峻形势之下应对行动迟缓，原因有二：一是那些掌握行政资源的官员都生活在城市里，垃圾围村对他们的生活并没有什么影响，只要村民没有太多的意见，也就多一事不如少一事；二是村民对于垃圾治理的意愿并没有多强烈，他们中的大多数人还延续着过去垃圾随手丢的习惯。因此，治理农村垃圾的行动速度，远远落后于城市。甚至连最基础的农村垃圾怎么管，谁来支付管理成本，都还说不清、道不明。

相比于城市而言，农村生态环境脆弱、环保设施基础较差，“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的状况在不少地方存在。全国近60万个行政村中，不少村庄仍停留在垃圾自然堆放的“原生态”。村民并没有掏钱处理垃圾的“习惯”；而另一个更顽固的“传统”，是想把垃圾丢哪就丢哪，东一个瓶子西一个袋子，都很“自然”，大多不愿改变习惯，付出约束自己的“代价”。

农村垃圾治理，是改善农村环境、推进美丽中国建设的重要力量。如今，农村垃圾治理受到了一些地方政府的重视，但面对复杂的乡村垃圾问题，要更多一些统筹与长远意识。政府要加大投入，建立一套乡村垃圾收、送、处体系，同时普及农民的环保意识，推动村民参与环境治理。

数字乡村治理范文篇5

一、差序格局

费孝通先生在书中写到：“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。”这种以个人为中心，像波纹一样一圈圈推出去形成的一个个相互交错的同心圆就构成了乡土中国的社会关系结构。“一个差序格局的社会，是由无数私人关系搭成的网络。”因此，在中国乡土社会中，社会关系的结构特点是：（1）在由无数私人关系形成的网络里，人们所有的是“自我主义”亦即一切以“己”作为中心的主义。（2）在差序格局中，人们的感情是有亲疏远近之分的，人们在社会交往中讲求的是“攀关系、讲交情”。“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络。”

二、礼治秩序

“在以自己为中心的社会关系网络中，最主要的自然是克己复礼，这是差序格局中道德体系的出发点。”乡土社会维持秩序的方式是礼治，乡土社会是一个礼治的社会。费老先生认为人治和法治的区别不在于“人”和“法”这两个字上面，而是其在维持秩序时所依据的力量和规范的不同。礼治的社会是以传统可以有效的应付生活问题满足人的需要为前提的，而乡土社会满足了这一前提，所以乡土社会的秩序是可以靠礼治来维持的。中国乡土社会的社会关系的结构内在地表现为乡土社会维持秩序的礼治方式。他在此所讲的“礼治”指的是一种贯穿日常生活的传统。作为一种传统的力量，乡土社会中的“礼”是一种无形但有力的力量。当社会所积累的经验――传统过多时，就会形成一种巨大的约束力量，迫使人们的行为合于礼。在乡土社会中，负责维护地方秩序的父母官的理想手段是教化而非“折狱”。礼治的教化方式使得中国的乡土社会中形成了一种独特的现象：无讼。如果发生了矛盾，出现了问题往往是地方父母官或者是地方上有威望的人来评理亦即调解。

乡土社会的差序格局和礼治秩序的独特性使得中国的农村社会的关系表现出“私”特征、安土重迁和以和为贵的特征。

1、乡土社会中的公私群己关系。乡土社会中的人与人的关系时由无数个“己”所推出去的，是有亲疏远近之分的。人与人之间的关系是一个群己、人我界限如何划分的问题。乡土社会是一个“生于斯，死于斯”的社会，是一个“熟人”社会。在“熟人”社会里首先由“己”推出去的关系是父母、子女的关系，也即血缘与地缘的关系，其中血缘关系尤其重要是形成乡土社会的基础。费老先生认为中国乡土社会基本的社群是小家族，这种依托于血缘关而成的团体，对于他们而言“公和私是相对而言的，站在任何一圈里，向内看也可以说是公的。”

2、乡土社会的安土重迁。乡土社会中的人是直接靠农业来谋生的，他们几乎是附着在土地上的，并且一代一代的传承下去。在乡土社会以农业为生的人认为世代定居的是常态而迁移的则是变态，人们固着在土地上而产生的这种不流动性被千百年来中国人民固化为一种“安土重迁”的价值观。但是，这种对经验的死板遵循也致使中国乡土有一种因循守旧、食古不化的弊端。

数字乡村治理范文篇6

论文关键词：社会教育民间团体近代农村

社会教育，泛指学校系统外的民众教育或通俗教育。就具体内容而言，社会教育在中国社会早已存在。清末简易学堂的建立，图书馆、博物馆的兴办，《圣谕广训》、(劝善要言)的宣讲，广义上均属社会教育。i901年四川江津县张鹿秋设农业夜课，以新法启迪附近农民。河北省高阳县王玉斌设初等小学，男女并收，以教育农民Ⅲ。但现代意义的社会教育的提出，则在1912年中华民国成立后的事情。当时的南京临时政府于教育部中设社会教育司，在地方设公众补习学校、半日学校，以实施社会教育，提高民众的素质。社会教育开始在中国的土地上发展起来。与此同时近代的民间团体在发展社会教育尤其是农村的社会教育方面表现出了积极的努力。

第一次世界大战期间，我国北方大批农民被协约国招募到欧洲做工。当时在外的留学生鉴于华工知识浅薄，办理了华工教育，颇见成效。大战结束后，主持华工的教育领袖比如晏阳初、陶行之等回国，创办了中华平民教育促进会，提倡“除文盲，做新人”办起了平民教育。从此，打开了对农民实施社会教育的大门。从1925年开始，以后逐渐形成了乡村教育的浪潮，到30年代末达到高潮，抗战结束后走入低谷。乡村教育的普及和发展标志着中国近代教育本土化的加强。他们在发展农村初等教育、扫盲教育的过程中的所作所为，为今后教育的发展提供了有益的经验。

乡村教育运动是20世纪20年代在中国兴起的一个社会运动，旨在从教育农民着手以改进乡村生活和推进乡村建设。虽然乡村教育的倡导者们有着各自的立场、目的，但他们有一致的共识：即农村是一个整体，要解决农村的贫困、落后、愚昧的问题，教育必须与农村实际相结合，各种乡村建设(政治、经济、文化)的发展要以教育为枢纽，这样，使得教育改革本身进一步深化，产生了中国的乡村教育理论，诸如中华职业教育社的农村改进论、陶行知的生活教育论、梁漱溟的乡村建设论等，对我国的教育改革和发展产生了深远的影响。倡导者们受到美国实用主义教育实验的影响，都从实验入手，从1925年起纷纷建立农村教育实验区，据《第二次中国教育年鉴》统计，至1935年，各种实验区已有193处，遍及全国各地，这些实验区使乡村教育不仅在思想上得到广泛的提倡，更主要的是在实践上积累了许多有益的经验。

20世纪20年代在中国涌现出各种教育思潮中，平民主义教育思潮便是潮流之一。蔡元培曾把社会的不平等归结为教育的不平等，他认为普及平民教育是改变这种教育状况的唯一办法，主张除正规学校外，应大力提倡平民教育。在五四新文化运动的推动以及美国杜威平民主义与教育思潮的影响下，平民教育运动在全国风起云涌。平民教育的参加者很复杂，有共产主义知识分子、小资产阶级知识分子、资产阶级知识分子，因此平民教育的目的也各有差异。但从总体上来讲，他们都反对封建专制主义教育，要求打破几千年来封建统治阶级、有钱人独霸教育权的局面。许多教育团体、教育家们开展了各种革新教育的实验，特别是在全国开展的种种平民教育运动推动了教育在民间的普及。

中华平民教育促进会的定县实验区是北方影响较大的派别之一。1923年8月，中华平民教育促进会总会在北京成立。平教会根据前几年在城市开展平民教育和识字运动的实践，进一步认识到农村教育的重要性。他们认为，中国以农立国，绝大多数人民生活在农村，而中国的农村经济在帝国主义、封建主义的双重压迫下，处于萎缩、停滞、落后的状况，不解决农村教育的问题，社会的改革就没有希望。所以，他们希望通过乡村教育来改善农村生活和稳定社会。从这一点出发，平民教育的工作重心由城市转向农村，乡村平民教育成为平教会最重要的一部分内容。1926年10月在河北定县以翟城村为试点，开展以村为单位的平民教育实验。1930年成立定县实验区，推广乡村平民教育，从而进一步改进乡村。

平教会对农民的教育观认为，不仅仅是要对农民普及、实施作为完整人的国民教育，而是通过农民教育从总体上推进乡村建设，从改造农村着手来改造社会。正如晏阳初而言“觉得中国真正最大之富源不是煤，也不是铁，而是三万万以上不知不觉的农民。要把农民智慧发展起来，培养起来，使他们有力量自动的起来改造，改造才能成功；自动的起来建设，建设才会生根；自动的起来运动复兴民族，民族才有真正复兴之一日”，“启发农民的智慧，也就是造人。造人必须有造人的教育。中国数十年来的所谓教育制度与内容，无非东抄西袭，不合国情，不切需要，所以不会有与一般人的生活发生关系，所以不能完成造人的使命。”因而要从农村的实际出发，建立乡村教育为中国教育谋出路，以促进社会的改造。1933年平教会起草的《由乡村建设以复兴民族案》中认为，中国乡村有四大基本问题，即愚、穷、弱、私，“所谓愚，我们知道，中国最大多数的人民，不但缺乏知识，简直他们目不识丁，所谓中国人民有百分之八十是文盲。所谓穷，我们知道，中国最大多数人民的生活，简直是在生与死的夹缝里挣扎着，并谈不到什么叫做生活程度、生活水平线。所谓弱，我们知道，中国最大多数人民是无庸讳辩的病夫，人民生命的存亡，简直付之天命。所谓科学治疗，公共卫生，根本谈不到。所谓私，我们知道，中国最大多数人民是不能团结，不能合作，缺乏道德陶冶，以及公民的训练。在这几点缺点之下，任何建设事业，是谈不到的。”为了解决这四大问题，应当以教育作为手段和途径，在人人取得最低限度的文字教育的基础上，通过三大教学方式即学校式、社会式、家庭式，实施四大教育即文艺教育以救愚、生计教育以救穷、卫生教育以救弱、公民教育以救私。这样乡村教育才能实现，农村及全社会的改进才有希望。在这些观点的指导下，在乡村教育实施方面，平教会做出了显著的成绩，特别是其扫盲识字运动闻名中外。

中华平民教育会首先在定县翟城村的实验，实验内容极其广泛，从政治、经济、文化教育到社会习俗，无所不包。其宗旨为“除文盲，作新民”。除文盲就是使12~15岁的不识字男女都能运用日常生活文字，成为有用的人才。设立识字班，编写课本《农民千字课》，针对80％以上文盲的情况，提出以学校教育为主，集中扫盲，办平民学校进行识字教育，以翟城村为中心逐步推广到全县。1926年10月~1930年6月，共办了初级、高级平民学校423所，学生10156人，女学生1011名，占总人数的10％。办高级实验学校、儿童班、男女育才学校26个，学生821名，学生年龄从11"48岁，多数为青年。在1927、1929年两次的调查中，第一次文盲率80％，第二次文盲率为67％，这说明在两年的时间内文盲率下降了13％。扫盲成绩显而易见。同时1930年3月平教会成立社会式教育实验所，举办夜灯教学，为失学的儿童、青年提供了受教育的机会，此外还设立了问字处、图书馆、识字处等，实验区的农民对此交口称赞，并热心参与。

数字乡村治理范文

透过作者厚重的笔墨，我们看到了乡村的纯朴与简陋，看到了乡村的真诚与宽厚，看到了乡村的坚韧与顽强，看到了乡村的爱情与亲情，同时，也看到了乡村理所当然所存在的狭隘与狡黠，甚至睚眦必报。

这些都是土生土长的、实实在在地于乡野间生根发芽，并与村庄长相厮守。

因此，沉重的乡村成就了作家钱良营更阔远的视野，他们试图将思想的笔触探进生活的最底层，寻找并发掘着积淀在乡村深处那种本质的善良与厚道，并力图揭示、摒弃隐匿在乡村壁垒背后的杂色音符。

小说主人公金大强是金龙湾转型时期的新派人物，其思想境界已远远超越了自己身边的父老乡亲。卑微的出身和幼年的苦难过早地锻铸了他的坚韧、顽强和宽厚，他的忍辱负重的纯朴本性时时折射出了他人格的光芒。金大强为改变简陋的乡村和简陋的生活，作为村长的他率先在沿袭了无数年男耕女织习俗的小村里办起了蛋鸡场，并很快成了远近闻名的万元户。无疑，正是金大强的这种胆识与气魄搅动了金龙湾的一池春水。

从此，这个宁静了无数年的小村，就开始升腾起一股风云。

围绕金大强这个中心人物的还有落后、保守、顽固群体的代表龙腾飞。他以金龙湾的权威身份“统治”了金龙湾无数年，他人性中的“恶”的本质体现在他曾睡过村里几乎所有新媳妇的劣迹中，体现在为村民办事必索要好处的贪婪中，体现在处处为农村改革设置障碍的狭隘中，他对有着开拓精神的金大强接替他做了金龙湾新的“掌门人”始终耿耿于怀，他骨子里的“小”时时会算机而动，结果是，在他灰暗心理的导演下，金大强带领村民致富的道路变得更为坎坷。

但，毕竟，浅浅的河堤阻挡不了强劲的农村改革风潮，以龙腾飞为主角的守旧势力已是强弩之末，尽管。他一再为金大强上马食品加工厂的事情在暗地里制造阻力，尽管，他仍然苟延残喘地游说身边游移不定的人群。

在作家钱良营的笔下，字里行间始终激扬着农村改革发展的主旋律，他把对农村生活的思考和对父老乡亲的挚爱都沉淀成了艺术的笔墨，字字珠玑般地在文字的长河里播种着自己积极且丰硕的思想。他笃信建设新农村的历程虽然曲折但成功在望，他倾注了全部身心从政治、思想、艺术的深度剖析三农命运，解读三农现实，思索三农出路，架构三农精神，这就是钱良营和它的《金龙湾》全部的时代意义。

数字乡村治理范文篇8

1、列为预防突发事件的重大课题，制订切实可行的应急方案。

一是对乡村债务进行摸底核实把握大局。（1）要核实债务性质。可分类为：公共产品债务，如义务教育和水电路等公益事业建设；政策性债务，如基金会、村办企业债务等；运转性债务，如欠发工资和日常办公经费等；财政体制性债务，如垫交税费的债务等；招待费债务，如公款接待费用等。在此基础上，特别要核清民间债务和银行债务。（2）要严明债务统计纪律。要防止基层产生国家将会接收这些债务的误解，否则，将无法得出真实的债务数据，而且会使债务数据呈几何级数上升。凡在债务统计时瞒报或多报，要追究领导责任，以确保乡村债务统计细致准确全面。做到情况清，底子明，预防措施出在危机爆发前。（3）要实行债务公开。对乡镇债权债负要在本区域内进行公开，防止县、乡、村暗箱操作。对村级债权债负要明确的集体所有性质，债权的认可、核销都要以村内民主的形式进行，县乡只可指导，不可包办代替。

二是借鉴乡村债务的化解实践。

根据笔者调查，比如不少乡村迫于无奈进行的一些化解债务的实践就可以借鉴：（1）对银行的债务进行事实挂帐。（2）对乡村干部的债权要先抵消本人及亲属的老欠税费和往来才能确认。（3）对农户的债权动员抵消本人及亲属的老欠税费和往来。（4）对尾欠税费确定税改前和税改后的不同比例进行核定，对特困户和贫困户的尾欠税费张榜公布进行减免。（5）个别地方一些群众基础好的村，采取农户自愿在粮食两补中抵扣尾欠税费的办法来化解村级债务。（6）有些地方就采取了村民投票公决的办法，把尾欠税费确认为村民共同所有的集体债权。例如湘南某镇的文光村，近5年来就已经化解债务10多万元，村级债务就只有3.8万元，其中欠信用社1万元、欠镇政府老欠税费1.8万元、欠村干部工资1万元，可以说该村的债务危机已经得到全面化解。（7）有的地方采取债权置换的方式来化解债务，如甲欠乡村的钱，而乡村又欠乙的钱，就将乡村对甲的债权转让给乙。据有关资料显示，湖南全省乡村债权高达19.8亿元。如果能把这部分“债权”中确系合理负担部分收上来，对化解乡村债务将会起到举足轻重的作用。

2、切实减轻乡村负担，禁止随意增项加码。

一是要出台政策严明纪律，对待减轻农民负担一样来对待减轻乡村负担。省委、省政府要禁止各级没有足额经费保证就给乡村下达任务，要明确划分乡、村与县以上的各自责任，对上级随意增加的负担乡村有权拒绝，且要像对增加农民负担一样对增加乡村负担的责任人进行“一票否决”。上级政府及相关部门不得以任何理由要求乡村赞助钱物；不得以任何理由强行摊派报刊杂志或销售其他物品；不得违反规定进行任何形式的升级达标活动；不得以任何形式平调乡村资金。对包括上级拨款在内的乡村所有财政收支、所承担的责任及财政的使用范围和项目予以严格规定，并在本区域内全面公开，超过范围和项目使用，从严进行查处。省政府设立举报电话，加强新闻和群众监督。

二是要取消针对乡村的达标升级等各种形式主义考核制度。乡村组织的考核制度，核心应该是以农民是否满意作为最终评判标尺。要按照科学发展观的要求，创建适合新农村建设目标的政绩评价指标体系。首先就要彻底根治一下“上级出政策，基层出票子”的时弊，如树典型、搞“政绩工程”、各种达标升级活动、并由此而来的各种接待应酬活动。其次是要彻底改变目前行政体系中“为指标而达标，为数量而充量”的工作潜规则。对乡村考评的方式、内容、标准、结果要在所管辖区内公开公布，改变作为法定主体的群众在考评工作时缺位的不正常状况；使那些谋取部门利益的考核部门对考核不再感兴趣；使“为考核而实施考核、迎接考核、应付考核”的形式主义得到有力的根治，从而减轻乡村组织因形式主义而不得不付出的财力、人力和物力。

三是对乡村组织“少取、多予、放活”，让乡村组织与农民一道休养生息。当务之急就是要取消要乡村在财政上进行配套的各类实事。搞公路建设，水利建设，农民医保都是好事，但不能要求没有收入来源的乡村支付配套资金。其次是加大对贫困县和农业大县转移支付力度，支持乡镇机构改革和人员精简。乡镇机构改革是势在必行，迟改不如早改，长痛不如短痛。而且越穷的地方干部越多，改革的成本越高，也越需要缩减财政吃饭队伍，降低公众服务成本。每个人买断工龄按一年一个月工资计算，加上医保和社保，平均每人在4、5万元左右，一个县就需要上亿元，如果还包括欠发工资和垫交税费借款就是数亿元。但农业大县因为是种粮食为主，所以绝大多数都是贫困县，县政府不去加重乡村的负担和截留乡村的资金就十分难能可贵了，哪里还有什么能力去支付改革成本呢？

3、解放思想创新体制，推进农村政治改革。

由于存在着从上到下的考核制度，上级政府给下级政府的压力，加速了权、责、利的分离，也就形成更多的乡村债务，应该从体制上来解决这个问题。

一是合理定位乡村组织的职能。随着农业税的取消，乡镇政权和村级组织要逐步从“统治型组织”转向为“服务型组织”，将工作重心转移到社会管理和公共服务职能上来。关键的环节就是要解决事权与财权相统一的问题，严格按照“权随事走，财由事定”的原则，要明确哪些是属于乡村组织的事务，哪些不属于。属于乡村组织的事务，就必须要赋予相应的权和钱。没有赋予乡村相应的权和钱，就不能赋予相应的事务。比如计划生育是国家项目，就不应该要求村级组织承担行政成本。

乡镇政权和村级组织今后的定位应该是：把自身作为国家向农村社会提供的公共产品。笔者以为主要是三大职能：一是社会保障，主要是保障农村居民的生存权利，包括大病救治、弱势群体的扶助、人身安全等。二是政治保障，主要是保障农村居民的民利，如保障农民在村民自治中的民利应该是乡政府的法定职责。三是公共保障，主要是保障农村居民生产和生活的公共产品，如水、电、路、文化事业建设及科学技术的普及推广等。除此以外，对于农业地区的乡村组织，不能赋予发展经济的责任。因为，一方面，乡村组织只有服务职能而没有宏观调控经济的权能；而另一方面，作为建立在“乡村社会”之上的“县域经济”，发展经济的责任必然是非县级以上的政权莫属，乡村组织只能是其中的一个“守夜人”。既然乡村组织的本身就是国家为农村社会提供的一个公共产品，象城市社区一样，国家就要提供一个财政的保障。

数字乡村治理范文篇9

结合当前工作需要，的会员“路在这里”为你整理了这篇2022年半年度市农业农村局工作总结和下半年计划范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。

【正文】

2022年半年度市农业农村局工作总结和下半年计划

今年以来，我局贯彻落实市委市政府的工作部署，成立“7+1”工作专班，奋力推动农业农村现代化先行。一季度全市农林牧渔业增加值同比增4.5%，居全省第2；农民人均可支配收入同比增长20.1%，居全省第2；实现低收入农户人均可支配收入同比增长13.9%，全省排名第4。

一、上半年工作亮点

一是稳产保供有力推进。实施“两个高于”、“两个不低于”的粮食生产政策扶持，市本级粮食扶持资金较去年增长10.6%。目前全市粮食种植面积104.68万亩，完成年度任务的81.7%；其中早稻面积同比增长4.1%，实现“十连增”。全市生猪存栏51.09万头，同比增长111%，完成年度任务的76.3%。二是数字化改革加快实施。全市3个数字化应用场景列入省农业农村厅向省府办报送的“揭榜挂帅”推荐名单（全省农业农村系统共13个）；在省农业农村厅公布多跨应用场景第一批“先行先试”名单中，我市共25个项目入选（包括渔业），数量居全省第一。全市建成省级数字农业工厂23家，120个种养基地完成数字化改造。三是产业发展深入推进。临海市上盘镇（西蓝花产业）入选国家农业产业强镇；玉环市列入全国农产品产地冷藏保鲜整县推进试点；全市6个县入选2022年省级乡村振兴集成创新示范建设项目，数量居全省第一。“台九鲜”授权主体数达115家，在全省首届乡村美食节上，我市获奖数居全省第一。台州作为全省唯一地市，列入第三批国家农产品质量安全县（市）创建单位。临海、天台、仙居获首批农业农村部绿色种养循环农业试点，试点县数量占全省三分之一。肥药实名购买活跃指数和定额施用活跃指数走在全省前列。四是美丽乡村蝶变升级。在玉环市召开市委农村工作会议暨全市新时代美丽乡村建设现场会，玉环上栈头村探索的农民持股模式得到了刘省长、李书记的批示肯定，浙江日报头版报道。全市累计建成市级精品村220个、精品示范区11个。第六批6个重点村绩效评估取得全优的好成绩，其中三门县亭旁镇包家村评估成绩全省第一，我市前六批优秀率居全省首位。五是共富机制有效激活。研究出台巩固提升村级集体经济意见、农民持股计划等，拟定农民持股计划试点项目12个，涉及404个村、低收入农户1994户。与市委办联合汇编《台州共同富裕“36法”》，将以《新台州》杂志专刊印发。全面落实扶贫“新九条”政策，拨付第一批扶贫救助基金和“周转房”建设市级奖补资金276万元，全市共65个乡镇（街道）设立扶贫救助基金，共募集资金8183.9万元，帮扶低收入农户12625人次，“两不愁三保障”问题实现动态清零。6月10日-11日，市县两级挂牌成立乡村振兴局。六是乡村改革亮点纷呈。黄岩、三门稳步开展乡村集成改革试点县建设，方案已获省政府批复同意，全市积极申报争取列入第二批试点市。宅基地机构设置走在全省前列，椒江、温岭、玉环和三门已成立宅基地服务中心，全市实现农民建房“一件事”网上办理。

二、下半年计划

（一）更大力度推动稳产保供。狠抓粮食生产进度，落实晚稻以及冬种计划，开展粮食绿色高产高效建设，确保完成粮食播种面积128.1万亩和总产10.45亿斤的目标任务。加快生猪项目投产，推动新建场建设、空栏场复养、现有场挖潜，确保生猪存栏增加到67万头。

（二）更高标准开展数字化改革。对标对表做好“1+5”系统省定建设任务，加快推进数字“三农”协同应用平台建设，瞄准“揭榜挂帅”优化3个场景应用的建设方案。加快推进“三区一镇”、“三农”新基建等数字化提升，建成数字农业工厂12个；完成35个种养殖基地数字化改造和3个“互联网+”农产品出村进城工程试点建设。

（三）更高质量推进乡村产业发展。发挥特色产业资源优势，新创建3个省级特色农产品优势区、5个产业化联合体，完成2个省级现代农业园区、1个省级特色农业强镇验收，启动市级特色产业小镇建设。加快线上、线下“台九鲜”官方旗舰店布局，积极参加农产品展示展销活动，持续扩大“台九鲜”品牌影响力。大力推进农产品质量安全市建设，深化“肥药两制”改革，打造绿色优质农业。

（四）更优品质建设新时代美丽乡村。深化片区组团行动，加快推进精品示范创建。鼓励县（市、区）多层次开展美丽庭院示范创建，重点打造一定数量的美丽庭院样板区块。常态化开展农村人居环境“三清三整三提升”行动，认真做好2022年省资源化站点绩效评估准备工作，全面开展农村厕所问题摸排整改。持续深化历史文化村落保护利用，确保优秀率继续全省领先。

数字乡村治理范文1篇10

[关键词]广东省公务员考试申论

[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1009-5349（2013）03-0105-01

前言

2013年广东公务员考试已经于2013年4月14日结束，此次考试不同于2012年广东省分县级以上、乡镇职位两次招考，分开考试，而是同时进行招考，职位仍分为这两个部分。虽然不同岗位同时进行考试，但是其申论考试内容根据职位分配分为三类试卷，申论一为乡镇农民和异地务工人员，申论二为乡镇大专以上及三支一扶村官，申论三为县级以上（含省直、公检法等）。2013年广东省公务员考试申论特点较为明显，本文就2013年广东省公务员考试申论进行分析。

一、2013年广东省公务员考试三套申论题目设计凸显职位差别

通观2013年广东省公务员考试申论真题，不难发现，其申论命题根据职位不同，在题目设计上也有差别化的体现。如2013年广东省公务员考试申论一面对的职位为乡镇农民和异地务工人员，其申论题目设计采取三题模式，作答字数总计900字，题目设计为对策+概况。如2013年广东省公务员考试申论二面对的职位为乡镇、本地大专以上；支一扶村官、选调生、基层项目人员，采取三题模式，作答字数总计1100～1200字。而2013年广东省公务员考试申论三面向的职位是县级以上（含省直、公检法等），其题目设计虽也是三题模式，但作答字数总计1300～1500之间，题目设计为对策+概况+作文，难度差别显而易见，体现出不同职位之间的区别，难度来看，申论三难度最大，申论二居中，申论一难度最小。

但值得我们注意的是，不论是2013年广东省考申论一，还是申论二，亦或者申论三，都是三题结构，第一题主要考查考生的阅读理解能力，第二题主要考查考生的综合分析能力，第三题主要考查了考生提出和解决问题的能力。文章论述题以策论型命题作文为主。

二、申论材料逻辑脉络清晰

2013年广东省公务员考试申论在材料组织上，脉络清晰，易于考生把握材料内容，阅读难度相对不大。如2013广东省公务员考试申论一材料围绕“农村留守家庭”“农村综合维稳”“农村农技推广”而展开，脉络清晰，一目了然。便于考生阅读材料，把握要点。例如，第三题，根据材料3，就揭岭县农村留守家庭面临的问题进行分析，撰写一份材料。

阅读题干，审清题意。题目要求“根据材料3，就揭岭县农村留守家庭面临的问题进行分析，撰写一份材料”，从中可以得出以下两点：一、作答范围为材料3；二、作答任务是就揭岭县农村留守家庭面临的问题撰写一份材料。要求中含有“条理清晰”，因此要注意答题结构。另外，要注意篇幅不超过500字。

三、申论主题选择紧贴广东省情

纵观广东省公务员考试历年真题，不难发现，其申论题材选取均紧密结合广东省情，具有鲜明的地域特色，如2012年广东省公务员考试结合广东省开展的“三打两建”行动，考查政府与市场的关系，2011年广东省公务员考试结合广东省职业病问题全国最为突出、防治形势严峻这一省情，考查职业病防治。

同样，2013年广东省公务员考试申论三结合广东外来人口众多以及湛江等地推行的“网格化管理”等社会管理新模式这一省情，考查“加强和创新社会管理”。应该根据题目中“条理清晰”的要求，考生还应按照一定结构组织答案。首先，要对“网格化”管理模式的进行总结。材料中提到的“‘网格化’的核心并非仅仅是增加一级更小的基层管理单元，而是改写基层社会管理的体制”可以用来作为总体概括。其次，分别归纳特点。

此外，2013年广东省公务员考试申论一聚焦农村发展中的农技推广、农村维稳、农村留守家庭等问题，材料亦选取广东南山镇等极具本省特色的相关案例，紧贴广东农村发展的实际。

由此可见，2013年广东省公务员考试申论命题仍然延续广东以往的命题风格，紧贴广东省情。

四、申论材料字数较多

广东省公务员考试申论材料字数与国考和其他省市相比，明显偏多。近年来，国家公务员申论考试中所提供的材料字数大约为6000，如2009年国家公务员考试申论材料的字数约为6400，2010年约为6500，2011年为7000左右，2011年8500字，2013年达到9000多字，同时考试时间也不是国考的2.5小时，而是120分钟。要在短短的两个小时内阅读这八九千字，还要书写近2000字的文章，是相当不容易的，这也对考生的阅读理解能力提出了更高的要求。阅读理解是做好申论的前提条件，考生要想在申论考试中取得理想的成绩，首先得突破这一关。

五、结语

总之，广大考生应该把握广东省公务员考试申论考生特点，有的放矢，扎扎实实地做好基本功。

【参考文献】

数字乡村治理范文篇11

关键词:村务公开;村民自治;乡(镇)村关系

中图分类号:D9

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)04-0067-02

1“村务公开”面临的问题

“村民自治”是农村社会治理的主要形式,也是我国农村基本的民主制度。贯彻和执行村务公开制度是实现直接民主保障村民民利的途径和有效方法。然而,当前,“村务公开”却面临许多问题。主要有:(1)乡镇{村}干部以及农民群众思想认识不足。主要表现为:一方面某些村民认为“村务公开”与否无所谓,与他们的生活没关系,对“村务公开”的重要作用以及维护自身权益认识不足。另一方面某些乡镇(村)干部因为种种原因,漠视、甚至害怕群众民主,他们担心民主多了造成工作不好开展,从而轻视村民民主管理。(2)“村务公开”发展不平衡,地区差异太大。具体说来,经济发展情况较好有资金支持的地方,“村务公开”质量较高;而经济发展情况较差、资金缺乏的地方,“村务公开”质量差。(3)“村务公开”不规范,特别是财务公开难以到位。此外,公开的内容不够具体,有的公开不完整,有的公布内容陈旧,等等。(4)“村务公开”的程序不完整,公布时间不够及时。有的“村务公开”没经过村民代表讨论。很多地方“村务公开”项目由村干部说了算,不听群众意见,对村民的质询不反馈不解释。甚至有的村财务收支情况一年只公开一次,甚至不公开。(5)“村务公开”监督机制不健全。有的村“村务公开”监督小组的产生不民主,少数村甚至没有设立监督小组。

2“村务公开”面临困境的原因

(1)村委会身份尴尬对“村务公开”的影响。

村民委员会在当前中国乡村地区的公共管理中处于最底层的地位,它是对村内公共事务和公益事业的管理,属于村民自治的范畴,其内容大都同居民日常生活直接相关,是一些靠村民自身力量能基本解决的公共事务和公益事业。但是根据我国宪法、及《村民组织法》的相关规定,乡镇党委不仅对乡镇政府,同时也对村党支部实行政治性和方向性的领导,村党支部对村委会实行政治性和方向性的领导。这就是说,乡镇党委可以利用党组织的控制权通过村党支部从而实施对村委会的绝对领导。这样,原本在我国农村基层管理体制中并存着的两个处于不同层面上但是相对独立的基层权力:村委会的自治权(代表村民行使民利)和乡镇政府的行政管理(代表国家的政治权力)就不独立了。这样很容易出现乡(镇)村一把手书记集权式控制,或者出现乡(镇)党委和政府以及村党支部和村委会夺权争利的格局,产生矛盾和冲突,从而造成农村基层民主建设非均衡发展。这样就会造成农村基层社会的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”畸形发展,使村民处于“无力选举、无法决策、无处管理、无权监督”的境地,侵犯村民的民利。“村民自治”在某些地方成为一句空话,“村务公开”得不到贯彻执行也在所难免。

(2)乡(镇)村财政困难对“村务公开”的影响。

在我国现行的分税制体制下,绝大多数乡镇政府背负着沉重的财政负担。加上国家取消农业税,更是加重了很多乡(镇)村的财政危机,这对“村务公开”产生不小的负面影响。由于取消农业税,乡(镇)村组织的财权受到削弱,可支配资源大大减少,他们必然会产生敷衍塞责、人浮于事、不负责任的冲动,这样乡(镇)村干部对上级和基层的任务必然采取有选择地执行,决不会做像“村务公开”这类吃力不讨好的事情。此外,许多村委历年陈账多,现任村干部害怕公布出来,影响工作,影响现有的稳定状态。

(3)村干部徇私行为对“村务公开”的影响。

由于村干部要对上负责,因此偏重于完成上级交办的任务,而忽视治理村务。此外,由于村委债务大,村干部待遇低,村干部打起村村集体经济组织资产的主意。我国法律规定:农村集体经济组织的资产归全体村民所有,但是在实践中,集体资产所有权的表述不明确,从而出现了人人都有份,人人都无份的局面。这就不可避免地造成村集体经济组织资产的流失。村干部为了维护自身利益,自然不敢进行“村务公开”。即使迫于压力公开了,那也是不真实的公开。

3健全我国“村务公开”制度的思考

(1)明确村委会的地位,维护其自,建立健全并严格执行各项民主管理制度。

村民委员会是群众自治性组织,不是一级政府,但是事实上它被授予一定的行政权力,是事实上的行政主体,相关单位应当制定相关法律条例,明确其地位,维护其自。乡镇政府要转变职能,增强服务意识,加大帮扶力度,尊重村级自治。要把握好自己的角色,不与村争利,加强对村级自治的监督检查。村组要以法律法规和政策为依据,建立健全村级自治的各项民主制度。着重建立财务管理、审计、财务公开和监督制度。

(2)要规范对村干部的管理。

村干部的素质是影响“村务公开”的关键。因此,要加强对村干部的思想教育,提高他们的政策水平和法律意识。一是对村干部进行《村组法》内容的培训,使他们正确认识《村组法》,合理运用《村组法》,避免违法行为的发生;二是对村干部进行国家《宪法》、《计划生育法》、《土地法》等相关法律法规和国家有关政策的教育、培训,增强法制意识,强调“村民自治”是在其他法律法规和国家政策允许范围内的自治,而不是“村干部说了算”;三是对村干部作大局意识,国家利益、群众利益至上的教育,强化村干部的责任心和使命感,减少干部的短期行为;四是对村干部进行驾驭市场经济、稳定一方百姓的能力培训,把村干部的意识和行为真正统一到发展经济、致富一方、稳定一方上来。

此外,还要维护好村干部的利益,要保证村级资金的来源,保证村干部工资及时到位并适当提高标准,要让他们有安全感。加强对乡镇干部的培训和教育,转变干部观念。

(3)拓宽村务公开渠道,使信息公开方式多样化。

除了传统的信息渠道外,村委还要充分利用现代信息网络的优势,全方位、多途径实现信息上网。要及时更新信息,让村民能够及时的了解相关信息。如有可能,村委可在网站上设置专栏,让村民对村务公开的各项信息发表自己的看法,让村务公开真正的互动起来。

(4)改革和完善乡镇管理体制

首先完善现行的干部人事制度。在党管干部的前提下,把乡镇干部特别是乡镇领导干部的任命进一步民主化,充分发挥乡镇人大的作用,完善乡镇人民代表大会对乡镇政府领导的选举程序,强化人大代表的民力。实行由代表联名提出候选人,党委把关后,交代表大会选举确定,再由党委任命的办法产生乡镇人民政府领导。

第二,改革和完善干部考核制度。对乡镇干部的考核应该由完成指标任务考核向多层次、多渠道考核转变。考核的重点应该放在乡镇干部所在地区的经济是否真正发展,基层政权是否真正稳固,农民是否真正得到实惠上来。考核的过程不但要调查了解村干部,还应调查了解人大代表、普通村民、普通党员。可以采取调查问卷等形式广泛听取群众的意见。应该把群众是否满意作为考核干部政绩的第一标准。要使乡镇干部树立正确的政绩观就不能把完成任务指标数字作为衡量标准,打破“数字出官、官出数字”的怪圈。只有这样,才能密切干群关系,真正提高干部在人民群众中的威信,从而提高基层政权绩效,促进地区经济发展和社会进步。

第三,完善财税体制,不与民争利。在现行的财税体制框架下,国家应有意识地将财政资金向基层倾斜,增加对基层的转移支付力度,调动乡镇的积极性,化解债务,实现乡镇财政的根本好转。避免乡镇政府与民争利,损伤干群关系、影响基层政权稳固。在增加对基层政府财政支持的同时还应理顺县、市财政与乡镇财政的关系,制止上级财政对乡镇资金截留、挪用现象的发生。同时,积极稳妥地推进乡镇机构改革、精减人员、合乡并镇、减少支出、提高效率,推进农村税费改革,减轻农民负担,进而逐步取消农民的税费。

第四,转变政府职能,提高政府绩效。乡镇政府的职能主要有:管理、教育、服务、分配、等几项。在我国目前经济社会发展的状况下,乡镇政府作为最基层的政权机构应该逐步弱化管理、等项职能,强化服务、教育职能,政府工作要进一步人性化,把农民的利益放在首位,强调为民服务。政府把更多的精力投入到如何引导和带领农民闯市场、增加收入奔小康上来。衡量政府绩效的标准也应转变,由原来的“管理”的好坏向“服务”的好坏转变,只要是人民群众满意、基层政权稳固、干群关系融洽、地区经济发展就应该视为政府绩效提高。

参考文献

[1]刘亚伟等.从管理到治理[M].北京:中央编译出版社,2006.

[2]曾伟,罗辉.地方政府管理学[M].北京:北京大学出版社,2006.

数字乡村治理范文

一、指导思想

坚持“以人为本”乡村管理理念，以科学发展观为指导。围绕“建设富裕、文明、和谐的现代化省会乡村中心城区”目标，坚持“政府组织、属地管理、部门联动”方针，以“争做文明市民，争创文明单位，建设文明环境”为主题，以环境整治为突破口，广泛发动，集中力量对辖区环境实施全面综合整治，确保辖区环境得到明显提升，以畅通、洁净、有序的乡村面貌迎接第十一届全运会召开。

二、组织领导

围绕建委下达的环境综合整治的管理目标任务，认真贯彻落实市委、市政府“保增长、保民生、保稳定、保全运”中心任务和区委、区政府的有关工作部署。街道办事处城管委将在街道党工委、办事处的领导下，继续坚持年良好的工作作风，制定切实可行的工作计划，负责具体工作的组织实施，加大管理力度，以推进环境卫生综合整治的顺利开展，努力完成环境卫生提升年的各项任务。

三、年的工作计划

（一）制定环境综合整治长效管理实施方案及奖惩方法

对重点路段和地区进行“定人、定岗、定责任”做到责任到人、考核到人”严格奖惩，确定年为环境提升年；实行领导干部检查环境卫生巡查制；制定环境综合整治规范；严格落实行政执法责任制度、路段责任制。制定检查方法及奖惩措施，努力提高乡村管理效能和水平。

（二）开展“无保洁盲区、无垃圾死角、无视觉污染社区居委会”和“无保洁盲区、无垃圾死角、无视觉污染街道办事处”创建活动

辖区将积极开展“无保洁盲区、无垃圾死角社区居委会”和“无保洁盲区、无垃圾死角街道办事处”创建活动，根据区委、区政府《关于加强乡村环境卫生工作的意见》精神。进一步提高环境卫生工作水平，使辖区环境面貌得到进一步的提升。

（三）建立完善公众参与和配合机制

辖区各社区成立环境卫生义务监督员队伍，拓宽公众参与乡村管理的渠道。及时征求和听取群众意见，把群众的智慧运用到乡村管理之中。让群众参与乡村建设、管理的决策，达到群防群治的目的唤起群众参与乡村管理的热情，主动关心和参与乡村管理。

（四）加大市容市貌整治力度

坚决有力地规范清理“八乱”现象。此基础上，大力开展市区道路综合整治。不时提高管理规范，实施精细化、长效化管理，开展示范达标路创建活动。大力整治非法乱涂贴行为，乱涂贴小广告清理工作列入社区保洁员工作职责，与清扫保洁工作一并考核，与个人工资待遇相挂钩。大力规范户外广告、阳篷雨披等沿街临时设施，对违法设置、设置不规范、新鲜破损等影响市容和存在平安隐患的户外广告进行全面整治，营造亮丽街景。大力整治违法违章建筑，继续抓好对重点道路和重点小区的整治，撤除道路两侧、小区周边、小区内部的乱搭乱建，同时与后期综合治理相结合，做好后期的环境美化和老城提升工作，使城区道路更加通畅，小区环境更加怡人。大力整治违规占道行为，推行网格化管理模式，强化城管执法岗位目标责任制，切实落实各项管控措施，坚决取缔店外占道经营和流动经营行为。着力取缔无证洗车、修车店，规范其经营活动，杜绝违规占道修车、洗车及占道售车现象。继续坚持早、中、晚一日三次日常巡查，以常规、常态的方式加强对城市的日常监管，克服运动式管理的缺陷，实现长效管理的目标，进一步巩固环境综合整治效果。

（五）加大环境卫生清扫保洁力度

其余时间拣扫，保洁员继续坚持一天两普扫。保证全天在岗。做到无垃圾堆积过夜，无卫生死角。垃圾、粪便收集清运全面密闭化。要督促沿街门店业主搞好门前卫生，利用早晚人流量少时段组织门店业主冲洗地面。要落实社区、单位的卫生保洁制度及居民楼幢的垃圾收集清扫工作，提高二级环卫工作质量。做好道路洒水作业，对辖区道路进行一日两冲刷。严格按规定要求操作，力求达到路面无沙土、无扬尘、无积水。要结合重要节日和庆典活动，组织开展全市卫生大扫除，清除卫生死角。

（六）继续做好铁路沿线整治工作

对巴黎花园等已整治项目进行再完善、再提升，全力做好规范段综合整治工作。打造沿线环境整治新亮点。

（七）继续做好亮化工程管理工作

把亮化工程与特色结合起来，进一步加大亮化工程建设力度。提升亮化的规模、档次和品位。加强对已建成亮化工程的管理，规范重大节日和庆典活动亮化管理工作。做好亮化设施的管护工作，防止损坏和被盗，保证市区夜景正常亮化。

（八）进一步改进和完善数字化乡村管理工作。

配备专人值守，继续配合区级乡村管理信息平台网络建设。成立应急处置队伍，实行数字化、网格化管理，进一步提高数字化乡村管理工作的认识，积极协调和解决好数字化乡村管理在发展中出现的新矛盾和新问题，努力促进乡村管理工作再上新水平。

（九）加强棚户区改造施工队伍（工地）管理

特别是平安施工及环境卫生问题，积极配合区旧城改造指挥部开展工作。加大对辖区在建工地的平安检查力度，敦促工地施工单位的平安维护工作，建立健全建筑工地平安生产、文明施工管理网络，实施监管联动，加大对违章工程的管理和执法力度，杜绝平安生产事故的发生。加强对施工工地围档、扬尘、撒漏的管理，减少对环境的污染。

（十）继续加大河道疏浚及城区防汛工作

请专业人员检查防汛排水现状并提出可行方案，对小区内地势低洼、下雨积水的地段进行实地勘察。对存在隐患的地方要重点圈治，保证井盖无失、下水道疏通、排水河道无淤积；对低洼地面、破损路面进行整修填补或积水疏导，保证汛期平安度过。

（十一）重视园林绿化和环境维护工作

建立扎实有效的防控体系；对现有的绿化植被加强维护颐养，继续抓好美国白蛾的消杀防治。搞好新建小区的绿化工作，实现绿化率达标；配合环保部门对热电厂的废弃排放进行监管检测，确保排放达标；同时加大对热电厂周边道路的喷洒力度，及时净化空气。