地主土地私有制的作用范文篇1

关键字：土地规划、土地私权、干预、正当性

土地规划又称土地利用规划，它是在土地的空间上合理组织土地利用的一项综合性措施[1].我国《土地管理法》中所称的土地利用总体规划是土地规划的一种。按立法者解释，除了土地利用总体规划之外，我国还存在城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，者在不同程度上涉及土地利用和保护[2].正是基于此，本文所指的土地规划是指一切涉及土地利用和保护的规划。依据内容的不同，土地规划可以分为总体规划（又称综合规划）和专项规划，前者如土地利用总体规划，后者如城市建设规划。依制定主体的不同，土地规划可以分为部级、省级、县级等不同层次的规划。

本文所指的土地私权指的是与土地有关的除国家财产利益之外的其它主体的财产权利。这一定义表明：（1）它是私法上的权利，而不是公法上的权利，从而国家土地权利不属于其概念范畴，国家对国有土地的权利不是本文所指的“土地私权”，因为从本质上讲，土地规划是一种国家行政行为，而国家通过土地规划对国家所享有的土地进行管理和干预是再正当不过的事情，而它对土地上的民事权利的干预则需要具备法定理由或正当事由，否则便是对私有财产权的侵犯，本文立意即在于从公法上探讨土地规划对私有财产权的影响，故而不涉及国家土地权益；（2）土地私权的外延包括个人对土地的权利和集体对土地的权利，这些权利既有土地所有权，也有土地使用权以及土地上的不动产权益特别是房屋权利。之所以要把集体对土地的权利也纳入“土地私权”之内，是因为从本质上讲，集体仍然是一个不具有公法意味、不带有公权力色彩的主体，当与国家权力相对时，它同样是属于私法主体，它的财产权利也是“私权”之一种。

一、土地规划干预土地私权的背景分析

土地作为民法上的不动产，曾经是个人财产的最主要形式，土地权利的确认是法律上所有权制度的起源[3]，长期以来一直受到私法（主要是民法）的有力保护。政府的基本职能是保护私人财产，包括私人拥有的土地，因此政府对土地的使用不加限制。（张庭伟文）。即使有对个人土地所有权或其它土地上权利的限制，也纯粹是出于私法上的权利相互性要求，因为权利从来就不是绝对的。这让人们相信私法对土地权利的一定限制是正当而合法的，而政府则不得限制私人土地权利。

但自19世纪末以来，公法不断侵入传统的私法领域，几个世纪以来法律确认的不受公法干涉的私人权利无一例外地都受到公法上的限制，尤以财产权最为显著[4].反映到立法上的变迁是土地法从民法中独立出来成为公私交融的特别法。此时，施于土地上的限制不再只是为了其它私人利益，而且还包括国家为了社会公共利益甚至国家利益，通过权力的强行介入和干预来限制土地权利，土地规划就是这种国家权力干预土地私权的体现[5].

从那时开始，国家认为土地权利不只是体现私人利益的私人权利，它还体现社会公共利益，并且负有社会义务，这就是所有权的社会化或私法公法化趋势。《德国民法典》就是这一趋势的立法产物。从此，国家干预私人土地权利的行为获得法律依据。一个人实际上绝对地随心所欲地使用土地的权利，正在让位于根据有关当局规定合理地使用土地的首要原则[6].那时，由于土地使用主要是城市土地的使用问题，因此，各国相应制定了其城市规划法来管理和规范私人对城市土地的开发利用行为。如美国在1920年代制定了第一部《城市规划法》[7].

到20世纪60年代，情况又发生了变化。接二连三的大规模的公害事件在许多国家发生，环境保护运动开始风起云涌。人们开始认识到土地不仅仅是财产，更是人类赖以生存和发展的自然资源和环境要素，并且它不可再生。为了保护环境和自然资源，政府开始对土地开发利用活动实施进一步规范和控制，土地规划已经具有新的政策目标：保护有限的土地资源特别是耕地资源，保护生态环境；80年代以来它又注入了“可持续发展”的理念，从而成为实现社会、经济和环境协调发展的政策工具。

由于世界上许多国家实行的是土地私有制，因此国外的土地规划是以土地私有制的社会背景为前提。在我国，土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式，并且都是公有制。历史表明，我国的土地规划最初是为控制城市扩张保护耕地而设计[8]，而并不是或并不主要是为限制私人土地开发行为而设计，因为从社会主义改造完成后的相当长时期内，我国并不存在私人的土地权利，更没有私人土地所有权。我国实行土地公有制是社会主义革命发展的逻辑结果，是由社会制度所决定的。

70年代末广大农村实行家庭联产承包责任制以来，农民开始拥有土地承包经营权，这是我国最初的私人土地权利。这种权利从一开始就处于国家政策的规范之中，并没有象国外那样成为“绝对权利”。国家实行土地规划的真正动因原于80年代开始的城市化浪潮。我国第一部《土地管理法》在1986年制定，但是当时它有关“土地规划”的条文仅有两条，对土地规划制度的真正立法起于1989年《城市规划法》的制定。由此也可以看出，我国的土地规划制度主要是侧重于城市土地规划[9].只有随着《土地管理法》在1998年的修订-其中专章规定了“土地利用总体规划”并计有共14条之多-我国的土地规划制度才真正对所有的土地包括农村集体土地产生影响。

总之，我国土地规划影响土地私权的背景是多方面的，它一方面适应了国际上私权社会化发展趋势和环境保护运动的兴起，另一方面由我国土地制度的特点所决定并受到城市化浪潮的推动。本文探讨土地规划对民事财产权利的影响正是基于以上背景。

二、土地规划对土地私权的具体影响

土地规划对土地私权的影响从本质上属于政府行为对私人活动的影响。因为如前所述，土地规划就是国家运用行政权力对土地及土地上的活动所实施的管理和控制。在我国，大致而言，土地规划对涉及土地私权的影响体现在如下几个方面：

（一）对权利取得的影响

在城市市区及其它土地属于国有的地区，由于土地完全属于国家所有，而我国由于禁止土地买卖，因此个人（包括自然人、法人或其它组织）只能取得国有土地的使用权。要取得这种权利必须经过土地规划部门以及其它相关部门的审批。在实体上，申请还必须符合政府部门的土地规划，否则就不能获得批准，从而不能取得国有土地使用权。

对于农民集体所有的土地，集体对土地的所有权由法律直接规定，属于“原始取得”，从而无所谓土地规划对其的影响。问题只在于不享有土地所有权的农民个人在取得土地权利时所受到的影响。农民的个人土地权利包括土地承包经营权、宅基地使用权等。土地承包经营权通过农村集体经济组织与农民签订土地承包合同而取得，故一般不受国家土地规划的影响。而其它非用于农业生产的土地使用权则须经过包括规划部门在内的政府部门的审批。

对未经批准而非法占用土地的，我国《土地管理法》第六十七条、七十六条和七十七均规定责令其停止违法行为，退出非法侵占的土地。

（二）对权利内容及其行使的影响

由于国家土地规划的对象包括集体土地，因此集体的土地所有权不再具有传统意义上完整的所有权权能，它的所有权自由已经受到土地规划的限制：它不能只占有而不使用或不授予他人使用；它的使用必须符合相关规划要求；不得随意变化其土地用途；更不得将所有权移转个人或其它集体经济组织。个人同样如此，个人取得了国有土地或集体土地的使用权后，必须按照政府规划部门批准的土地位置、面积、用途以及其它规定使用。

在德国，土地权利人行使土地权利时要符合城市规划要求并实行高度、深度许可制度[10].我国《建筑法》也实行建筑规划许可制度，对土地权利人的建筑权实行行政监管。另外，《土地管理法》第四条第四款规定，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。对农民承包的耕地，该法第三十六条规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。并且第六十五条还规定如果不按批准的用途使用的，农村集体组织报经人民政府批准后还可以收回土地使用权。

取得了土地使用权后，并不等于永久享有该项权利。依据土地规划，不同用途的土地其使用年限不同，一次使用最长的不超过70年。若要继续使用，必须再次申请，否则权利即为丧失。不仅如此，对权利人不行使土地权利或消极行使土地权利的，法律也给予了限制。按照该法第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，还要缴纳闲置费；连续两年未使用的，由政府无偿收回或者交由原农村集体经济组织恢复耕种；承包耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位还有权终止承包经营合同，收回发包的土地。另外，我国《房地产管理法》第二十五条同样有规定了不按规划年限开发土地也要征收土地闲置费甚至由政府无偿收回土地。《土地管理法》第五十八条、六十五条等条文还规定权利人因某些原因停止使用土地的，土地所有权人有权收回该幅土地。

当然，土地使用权人也可以改变其土地用途，但即使如此，他也不能随意改变。按照该法第十二条的规定，在变更之前，他必须办理土地变更登记手续。

所有这些规定都表明，土地使用权人所享有的土地权利已经明显不同于传统意义上的权利。对后者，如何行使权利、什么时候行使完全属于权利人意思自治的范围。而如今，土地使用权人一旦取得权利后，再不能依着自己的“性子”行事了，他的意思和行为已经受到土地规划（和其它国家权力）的有力制约。

（三）对权利处分的影响

土地使用权人不仅失去了权利行使上的完全自由，在权利处分方面更是举步惟艰。土地所有权不得处分自不必说（集体土地变为国家所有的土地除外），土地使用权的流转亦受到极为严格的限制。

按照《城市房地产管理法》第三十一条的规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押，可见土地所有权必须与房屋所有权一并转移而不得单独转让。

而且并非所有的土地使用权都可以转让。按照城市房地产管理法〉的规定，出让方式取得的土地，其转让必须符合法律规定的条件。而土地承包经营权流转也同样受到限制。按照《农村土地承包法》第四十七条、四十八条的规定，发包方将其土地发包给不同对象时所要求的程序不同：如果转移给本集体经济组织内部的成员，则几无程序限制，；而如果转移给本集体经济组织以外的人，则应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。这种区别对待的规定，有多大的合理性深具怀疑。

（四）对土地收回或征收的影响

对出让或划拨的国有土地，国家可以为了国家利益或社会公共利益或其它原因而随时收回。收回程序也没有明确的法律规定。实体上除了法律规定的少数情形以外，国家并不给权利人适当的补偿。

对集体所有的土地，国家为了国家利益或社会公共利益也可以征收而变为国家所有。《土地管理法》第四十五条和四十六条规定了征地的程序；四十七条至四十九条规定了征地的补偿费及其发放程序等事项。征地程序由法律确定，征地的补偿标准除了法律规定了大致范围以及一个上限外，具体内容基本上由地方政府单方面自由裁量，完全剥夺了土地所有权人（集体经济组织）和使用权人（农民或其它组织）在此问题上的协商机会和参与机会，从而使征用变成了一个强制交易行为[11].城市房屋折迁同样如此。地方政府依据其城市规划，对不符合规划要求的民用房屋特别是合法房屋实施强制拆迁。其操作程序和补偿标准均存在很多问题：有的拆迁并不是为社会公共利益而是为开发商的商业利益；拆迁的补偿费远低于房屋的市价；……，总之，私人不知道什么时候它所拥有或使用的土地或房屋会成为“规划”的对象，一旦被“规划”，他毫无选择，只有服从。

三、土地规划干预私权的正当性反思

在前面的背景分析中，我们已经看到，土地规划是全世界范围内的政府行为，它的推行与土地本身的性质以及政府和社会对土地的观念变迁密不可分。就土地本身而言，它不仅是极其重要的不动产，更是不可再生的自然资源，还是生态环境的基础构成[12]；就观念变迁而言，政府和社会都认识到，土地不只是负载个体利益，它更体现了社会公共利益甚至国家利益，具体包括资源安全、生态平衡、社会经济可持续发展等等利益考量。正是如此，土地上的开发利用活动才超越个体行为而成为公共行为和社会行为，政府进行土地规划就势所必然并因而具有正当性。

然而同样必须看到，作为一种政府行为-如前所述-它对私权的干预甚至限制是全面而深刻的。而私权也是受宪法和法律所保护的对象。正是基于这两类利益均具正当性，我们在看到私人行为对土地带来的某些负面影响时，也应该防范政府土地规划所产生的某些问题，包括它干预私权的正当性和合理性问题。

（一）土地规划的制定：抽象行为还是具体行为

将行政行为区分为抽象行为和具体行为具有多方面的法律意义，其中很重要的一点在于确认它们不同的法律效力并进而对其设计不同的法律规制方式包括私权受害的救济方式。

一般看来，抽象行为是指针对不特定对象作出的具有普遍约束力的法律一般法律行为，主要是行政立法行为；具体行为是指针对特定对象作出的只对该对象具有约束力的个别法律行为，如行政处罚等。按我国《土地管理法》的规定，土地规划是行政行为当属无疑。但该法没有明确它是抽象行为还是具体行为。从土地规划的效力范围来看，国家、省级、市级、县级、乡镇、城市和村庄都有自己的土地规划，不同级别的土地规划，其效力范围大小不一。一方面土地规划在各处区域内具有普遍的执行力，（该法第21条第五款），另一方面一些局部土地规划如城市、村庄等规划它所约束的对象又是非常狭小而明确的。土地规划的不同层次很容易模糊其法律定位。

笔者以为，由于政府制定土地规划的初衷在于为整个社会的土地开发利用活动提供规范，因而它具有广泛而深刻的社会影响，故而应将土地规划的制定定位于抽象行为，以与其广泛的效力范围相符。至于有些土地规划涉及的地域非常狭小，但政府制定它时并非直接针对该地域内的特定人，故它仍然是该地区内的“普遍”规范。实际上，大陆法系的许多国家包括德国正是把政府的规划行为作为抽象行政行为看待，它不具有可诉性[13].

将土地规划定位于抽象行为，是我们对其进行制度设计特别是进行法律控制以保证其公正合理的前提。

（二）土地规划的程序问题

我国有关土地的规划很多，并且都有各自的行政主管部门，不同的规划由不同的行政主管部门制定。按照《城市规划法》，城市规划由建设部门负责；按照《土地管理法》的规定，土地规划由国土资源部门负责；按照《水法》，江河湖泊规划由水利部门负责。这些规划实际上都涉及到土地，都包括对土地的规划。但是它们共同的一点是，规划的制定者与执行者合二为一，属于一个主体。如城市规划方面，建设部门既是城市规划的制定者，同时又是具体建设项目规划的审批者。这明显与法治所要求的“权力分立”原则相违背，从而一方面难以满足规划的科学性与公正性要求，使规划成为谋取部门利益的工具；另一方面也导致在规划决策方面的个人主观意志强加于民众和腐败问题的滋生[14].在城市改造规划中，许多地方发生的市民对规划的不合作甚至抵触态度已经鲜明的体现了上述缺陷。

不仅土地规划的制定缺乏民主程序，其执行也没有相应的监督机制，从而为政府滥用权力干预私权创造了可能空间。

我们认为，既然土地规划是抽象行为，涉及行为主体方方面面的利害关系，那么，就应当让不同行政部门以及公众代表等各方利益主体参与其制定，从而形成多元主体决策。这样既保证了决策程序的民主性，又有助于决策内容的科学性和公正性。同时，对土地规划的执行建立有效的监督机制和私权受害的救济机制，将有助于规范土地规划对私权的负面影响。

（三）土地规划内容的科学性与公正性

如前所述，我国涉及土地的规划名目繁多，而不同规划由不同行政主管部门制定并实施。

这样，不同规范在制定上相互独立，内容上互不协调，执行上极易冲突[15].虽然《土地管理法》在规划协调方面有所贡献（体现在该法第22条、23条），但不易操作，在现实中可能扰乱社会公众开发利用土地行为的合理预期，并使他们的土地权利面临“多头管理和侵犯”的危险。

不仅各个部门涉及土地的规划内容冲突缺乏科学协调，单一部门制定的土地规划在内容上的科学性亦值得怀疑。这很容易理解，单一主体制定的抽象规范，它所依据的信息来源是局部而有限的，它在利益考量方面也会有所偏重[16].

在公正性方面，由于程序的不公，实体上也很难保证公正。因为只有单方利益主体的参与，对其他各方的利益要么不能完全考虑，要么不能平衡考虑。举我国《土地管理法》为例。该法在被规划土地的征用问题上明显不公：不仅程序上由政府单方决定，征用补偿标准也完全由政府自由裁量，补偿费明显偏低[17].不仅如此，被征用土地的权利人不寻求不到公正的第三方来对征用纠纷进行公正裁决，使私权完全处于被动“挨打”的境地。

（四）规划目的的正当性问题

我国公权力一直非常发达。而土地规划就是政府以公益为名推行的行政行为。对“公共利益”或“社会利益”这样抽象的表述，很容易成为政府谋取其部门利益甚至为某些私人主体谋取私人利益的工具。我国城市规划中很多地方政府以公共利益为名为房地产开发商谋取商业利益就是明证。

控制动机不能从动机本身出发，而应当通过前述程序机制？？规划制定的多元决策机制以及有效的执行监督机制？？来保证政府既有良好的动机，又能在该动机支配下办成好事。

四、结语：追求满足程序正义和实体正义的土地规划

在倡导社会、经济和环境可持续发展的今天，政府土地规划行为是不可或缺的宏观调控工具。但是基于公权力自我膨胀的天性及其对私权的潜在威胁，合理设计土地规划制度是必要的。

在程序上，必须适应决策多元化要求，促进土地规划制定程序的民主化。民主化不仅要求主管部门以外的其它相关部门参与，更要求社会公众特别是被规划土地的权利人的有效参与。当前，深圳、上海等地通过地方立法明确由社会各界人士组成的“城市规划委员会”作为城市规划决策主体就是很好的尝试[18].在规划土地的征用程序方面，应最大限度的满足公众提前信息知情权以及征用过程的有效参与权。这样可以保证土地规划的执行效果，增强其干预私权的合法性和社会可接受程度。

实体上的根本目标在于国家、社会利益与私人利益的合理平衡。它要求土地规划不能只是满足国家、社会利益的政策工具，也要尽可能保证私人土地权益，并为私法自治留下合理空间。如在立法中规定国家利益和公共利益的具体含义；完善被规划土地的征用程序和标准以及补偿争议的司法可诉性；在城市改造规划中赋予被拆迁者能与拆迁单位（都是私法主体）平等谈判和协商的权利……总之，只有满足实体正义和程序正义的要求，才能实现土地规划的法治化，保证国家、社会利益与私人利益的合理平衡。

注释：

[1]林增杰、沈守愚主编：《土地法学》，中国人民大学出版社1989年版，第156页；

[2]孙佑海等编著：《中华人民共和国土地管理法讲话》，中国政法大学出版社1998年版，第80页；

[3]郭洁著：《土地资源保护与民事立法研究》，法律出版社2002年版，第62页；

[4]梅夏英著：《财产权构造的基础分析》，人民法院出版社2002年版，第120页；

[5]孙宪忠著：《德国当代物权法》，法律出版社1997年版，第208页；

[6][美]伯钠德·施瓦茨著，王军等译：《美国法律史》，中国政法大学出版社1989年版，第293页；

[7]张庭伟：《构筑21世纪的城市规划法规》，载于《城市规划》2003年第3期；

[8]黄祖辉等著：《城市发展中的土地制度研究》，中国社会科学出版社2002年版，第101页；

[9]同注[8]，第102页；

[10]前引孙宪忠书，第208页；

[11]陈映芳：《“城市化”质疑》，载于《读书》2004年第2期，第38页；

[12]马骧聪译：《俄罗斯联邦环境保护法和土地法典》，中国法制出版社2003年版，第43页；

[13][德]平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社156－158页；哈特穆特×毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第412页；

[14]仇保兴：《从法治的原则来看城市规划法的缺陷》，载于《城市规划》2002年第4期；

[15]前引黄祖辉等著，第118－119页；

[16][美]罗伯特·C·埃利克森等著：《土地管理法》（影印本），中信出版社2003年版，第76－77页；

地主土地私有制的作用范文篇2

[关键词]私法自治，农村土地承包经营权，物权法定

私法自治也称意思自治，是指民事主体依法享有在法定的范围内的广泛的行为自由，可依自己的意志产生、变更和消灭法律关系。其作为民法的一项基本原则，贯穿于整个民法之中，体现了民法最基本的精神。[1]那么，在坚持农村土地集体所有，维持现行土地承包经营制度基本框架不变的前提下，私法自治具有多大意义，并且发挥着什么样的作用呢？本文以《中国人民共和国物权法（草案）》（二次审议稿）（以下简称《草案》）为参照，试对此问题进行探讨。

一、私法自治的必要性-我国农村土地承包经营权制度建构的价值考量

任何一项法律制度的设计，其背后都会有一定的价值考量，由于农村土地事关我国根本，因此农村土地物权制度从一开始便承载了相当的价值期许。在权衡物权法的价值目标时，传统法学往往以公平、正义标准来衡量。但在资源稀缺的约束条件下，面对人民群众日益增长的物质文化需要，如何更有效率的利用现有资源，保证资源能被流动到效用更高的人手中，从而实现社会财富的最大化，这无疑是物权法的一个重要价值追求。[2]如台湾学者谢哲胜所指出：“财产权之指定首先可以停止人们掠夺性的活动，并减少财产权之纠纷，此即物权法定主义之精髓所在，此有助于人们安定的从事生产活动，增加社会之总生产量，而私有财产权则可以使所有人尽其所能利用该财产资源生产财货，使资源不至于浪费闲置，然后籍助债法的契约自由、交易自由原则，使财产能自由流动，藉自由市场之运作，使资源达到最高的使用效率，生产出更多的产品和服务，以满足大多数国民生活所需，此符合国民之最大利益，亦是财产权所欲达成之功能。”可以说效率原则是我国物权立法所必须遵循的一项重要原则。在由梁慧星先生主持起草的《中国物权法草案建议稿》中的第九条关于物权的解释的规定，便明确体现了效率的价值取向。[3]

具体到我国农村土地承包经营法律制度的建构中，对我国这样一个人口众多，土地相对稀少，农业基础薄弱，整体效率低下的大国，效率的意义更为重要。实际上，从农民最早对此制度的草创及支持来看，便可看出效率的吸引力。

虽然在物权法的制定过程中，主流意见便是强调农村土地承包经营权的物权效力，使农民获得一个稳定的心理预期，防止发包人及第三人的侵害，从而保护农民的利益。但实际上，通过一些学者的调查，稳定的农村土地承包经营权虽然会对农民对土地的长期投资有促进作用，但对土地利用效率的提高却并不那么明显。[4]而私法自治坚持资源本位，体现了市场经济的基本要求，充分发挥每个人的主动以求得最佳绩效。[5]可以说，只有强调私法自治这一民法基本原则在农村土承包经营权中的作用，才能真正的解放农民，从而解放和发展农村的社会生产力，从而提高我国农村土地的利用率。

二、私法自治之可行性-物权法性质分析

在强调农村土地承包经营权制度中私法自治的必要性的同时，我们也不得不同时考虑另外一个问题，也即私法自治是否会对物权法的基本体系结构造成冲击，这便是私法自治的可能性问题。而对私法自治产生阻碍的便是物权法中的物权法定原则及物权法规范的强制属性。

首先，从物权法定原则来看，虽然有不少学者对此原则多有诟病，但三个物权法草案都坚持了此一原则。那么，在物权法定原则之下是不是便没有私法自治的空间了呢？答案是否定的，可从以下三个方面得出结论，（一）物权法定原则限制物权种类的目的在于权利之保护而不在权利之限制。物权法定主义成立的第一个前提便是物权与债权的可分性与对立性。[6]与债权相比物权为支配物的权利，具有绝对性，物权的不能实现，可因任何第三人的行为，亦即任何人均得成为物权的侵犯者。为使物权不致无端遭受他人侵犯，权利的公示便有其必要，而公示手段的有限，则决定物权的种类和内容必须明确，否则，第三人对物权的尊重便无从谈起。（二）物权法法定原则限制物权的自由创设但不限制权利人对物权的选择自由。私法自治的要义在于民事权利义务创设的自由。虽然物权法定原则剥夺了当事人创设物权的自由，但其并未限制其选择物权本身的自由。在法定物权范围之内，要不要设定物权关系，设定何种物权关系，要不要变动物权，以何种条件变动物权，纯由当事人定夺。因此，从物权设定的角度，对于物权人而言，实行的也是意思自治。（三）当事人设立的物权虽然无效，但如果其行为具备其他法律行为的要件的，则该行为在当事人之间仍然具有该种法律行为的效力。[7]因此，即使在物权法定原则之下，私法自治仍有其适用空间。

其次，从物权法规范的强制属性来看，物权法被列为“强行法”，从而使物权法似乎远离私法自治。但正如台湾学者苏永钦所指出：物权法规定多属权限规范，不属行为规范，是强制而不强行。权限规范和行为规范最大的不同就在还有没有自治的空间。行为规范限制的是行为，因此任何其他迂回的安排，都可能构成脱法行为，同样不容许起生效。但权限规范的功能只在定分止争，以杜争议，立法者没有禁止当事人间依此分际做出进一步交易的必要。[8]

三、私法自治的前提-承发包双方平等主体的重建

若要真正的在农村土地承包经营法律制度中实现私法自治，其前提便是对真正的私法关系主体的塑造，也即使作为发包方的集体成为一个真正的民事主体，使之与承包方农民处于平等的法律地位。从集体所有的确立过程来看，我国当初确立集体所有的目的便是为了解决贫富差别的问题，为了全国广大农民走上共同富裕的道路。[9]但现实的困境却是，为了农民共同利益建立起来的农民集体却在不停的侵犯农民利益。我国目前的情况是，农村土地名为集体所有，但由于在大多数地区农民集体组织已经解散或者名存实亡，因此，致使所谓的土地集体所有实际上成了拥有公权力的乡（镇）、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡（镇）、村干部的个人所有，造成了农村集体土地所有权主体错位。[10]在此情况下，私法自治只会是一个空谈，因此，当务之急是将村民自治的公共管理职能与

经济管理职能进行分离。由于集体本身并不是一个法律术语，其带有很强的政治色彩，为使农村土地的所有权者成为一个真正民法意义的主体，因此，建议以合作社法人来塑造集体经济组织，使之成为农村土地所有权的主体。如此，既能满足农民基本生活保障的要求，同时亦使私法自治成为可能，从而提高农地的利用效率。

在《草案》第五十六条中，坚持了农地为集体所有，并主要由集体经济组织来行使所有权。本人认为此条文有重建集体经济组织，并使之与公权力相分离的意味，极具进步意义。但其如此设计仍不能避免所有权虚化之弊病，并且由于集体经济组织并不是所有权主体，而只是行使主体，从而必然会徒增土地利用层次，影响土地的利用效率。因此可直接将所有权主体构建成合作社法人，并且依照合作社自身的运作来行使其所有权。

四、私法自治之体现-两个矛盾的解决

《草案》中关于农村土地承包经营权的规定很多都体现了私法自治的要求，例如：第131条允许土地承包经营权转包、出租、互换、转让的规定，第134条允许土地承包经营权分割、合并的规定等。但私法自治若要在农村土地承包经营权制度中真正体现，尚需处理两个矛盾，即：

（一）社区性与开放性之矛盾

农村土地集体所有，虽然会导致一定的社区化，但这并不代表在农地利用中便会否认开放性。惟有通过更广泛主体之参与，才能真正的实现私法自治，也才能真正提高农地的利用效率。目前我国农村在实行家庭联产承包制以后，采纳了“一人一亩三分地”的种田模式，这种模式并不是现代化农业的经营模式，其规模效益并不强，尤其是因为技术落后，不利于将资金、技术、知识、管理等现代生产要素吸引到农业中来，与土地、劳动等传统生产要素进行最优化配置，也不利于节省成本和开支。所以提高土地的效益和土地利用率，就必须扩大生产规模，将土地承包经营权作为资本加以转让，使土地向种田能手和经营者集中。规模的扩大有利于机械化耕作及引进新技术品种，调整种植结构。农民因此可以节约开支提高农产品产量增加收入。尤其是只有通过规模经营，才能真正使中国的农业从低效率的劳动模式向现代化的大农业发展。[11]同时以我国现实来看，我们不能忽视农村土地的社会保障作用，由于前述合作社法人主体的构建，即使开放性也会是不直接利用土地的农民能有一个基本的生活保障，从而保障农村的稳定。

并且从更深远的意义讲开放性的确立也才能突破城乡分治，一国两策的政治藩篱，从而真正的解决三农问题。因为如果盲目强调社区性的话必然会导致城乡分治的二元结构不断强化，更加拉大城乡之间的差距。因为正是因为二元户籍制度及粘附其上的二元社会福利制度的存在，才形成了城乡之间的鸿沟和分割体制，进而在社会福利共享、资源分配、社会就业和升学等发面形成一系列不平等待遇，严重影响了城乡统一市场的形成和要素的市场发育，妨碍了农村的发展及城乡收入水平差距的缩小。[12]此也是造成三农问题的症结所在。在私法自治的前提下，土地利用的社区性一旦被打破，城乡分治在经济上的基础便会松动，进而可以为政治上的解决提供条件。

《物权法草案》（第二次审议稿）中坚持了开放性，并未将承包经营权的主体局限于社区内，并且删除了《中华人民共和国农村土地承包法》第48条“须报乡镇人民政府批准”的规定，但其第55条对集体以外的单位或个人承包土地的规定似乎过苛，并且会对效率造成影响。因此，建议将此限制性规定删除，从而赋予农村土地所有权主体更多自治权利。

（二）物权性利用与债权性利用之矛盾

虽然在物权法的制定中，强调农村土地承包经营权的物权化。但这并不否认债权性的利用。并且债权性利用也有其灵活，便捷的优势。同时，债权性利用并不代表就会损害利用人的利益，实际上目前对农民利益的侵犯主要来自公权力，与是否为债权性利用是无关的。因此，当事人可基于私法自治原则，在物权关系上为债权的约定。并且，此种债权约定若经登记，则可具有对抗第三人的效力。[13]

因此，建议将来的民法典制定中对经济学界及部分民法学者所支持的农村土地租赁权及其它一些债权利用方式进行更为详细的规定，以为私法自治留出足够的空间。同时，应在即将出台的物权法中对农村土地的债权利用登记进行规定。

「注释

[1]参见王利明：《民法总则研究》，中国人民大学出版社2003年12月第1版，第109-110页。

[2]参见周林彬：《物权法新论-一种法律经济分析的观点》，北京大学出版社20023月第1版第31页。

[3]此草案第九条规定：对物权的争议，应以维护物的经济价值和发挥物的效用为基准解释。参见《中国物权法草案建议稿》社会科学文献出版社2000年3月第1版。

[4]参见姚洋：《中国农村土地制度的法律思考》，.cn

[5]参见曾世雄：《民法总则知现在与未来》，中国政法大学出版社2001年10月第1版，第17页。

[6]参见梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社1997年9月第1版，第49页。

[7]参见尹田：《论物权的定义与本质-从一种方法论的角度》，《中外法学》2002年第3期。

[8]参见苏永钦：《走入新世纪的私法自治》，中国政法大学出版社2002年8月第1版，第88-89页。

[9]参见关涛：《我国农村集体土地所有权制度的完善-以“三农”问题为背景的分析》，《烟台大学学报》（哲学社会科学版）2004年第3期。

[10]参见苏运来：《物权法视野中的农村集体土地所有权制度的整合》，.cn

[11]参见王利明：《农村土地承包经营权的若干问题探讨》，《中国人民大学学报》2001年第6期。

[12]参见谭洪江：《农民利益流失的成因、消极影响及对策》，《岭南学刊》2004年第2期。

地主土地私有制的作用范文篇3

(一)有关中国历史上是否存在过严重的土地兼并现象的争议

主流观点对此的回答非常肯定。但是，批评者认为，这类观点的缺陷在于:论点没有经过严格论证，往往来自于逻辑演绎，或者虽然也有史料引用，但是缺乏严格的数据支持(陈平，2004)，往往以个案演绎出全社会范围内存在大规模土地兼并，何况这些个案本身是否可信，也是存疑的。有学者研究认为，无论从时序数据看，还是从地主占有土地情况看，古代土地兼并程度都被高估了。历史中始终存在一些变量对土地兼并的抵消，导致了土地占有的分散化。这些变量有些与不断的朝代更替有关(葛剑雄，1994)，有些则与传统的家族制度有关，典型的即“分户析产”制(陈平，2004)。

(二)有关中国历史上土地流转与兼并基本途径的争议

传统观点认为中国古代历史中的兼并往往与各种超经济的强制力量结合在一起，但是有学者认为，虽然历史上确有强迫型的土地兼并方式，但是古代的土地兼并主流是买卖而非强占，自由买卖基础上形成的土地兼并，属于市场经济的正常现象。在土地私有制下，兼并是必然存在的，但是，无论基于逻辑的演绎还是基于中国历史的事实，土地兼并都不可能无限制的长期持续(赵岗，2006)。从商品的一般意义而言，土地的所有者必须能占有、使用和处分土地，唯此才有可能自由的土地买卖出现。中国历史中，鲜有某个朝代能允许土地私有权以完整而自由的状态运行，国家(中央政府)对土地买卖———尤其是民间的土地买卖，总是有各类干预举措(均田制或者占田制等，均是如此);而对于来自权贵势力的土地兼并行为，则往往持相当的容忍态度，除非这种兼并已将危及到中央政权的财政收入甚至集权统治。通过市场化流转而形成大范围、长期性的土地兼并局面，并不是中国历史中的常态。

(三)有关兼并的社会影响的争议

传统观点认为，土地兼并导致农村土地产权制度的制度效率极其低下。然而当地产权学派的部分学者给出了不同的解释:在某些条件下，农民作为佃农的经济状况优于作为自耕农的经济状况(杨小凯，2002;张五常，2000)。租佃与土地产出从而与农民经济状况之间的关系，在不同的社会经济环境下，呈现出不同的可能性组合。若从纯粹的技术角度判断，反而可能更容易的给出“土地兼并有利于提高农业生产”的结论。显然，纯粹的逻辑推演，难免各说各话;而在不同的历史时期或同一时期的不同区域，似乎论辩双方都能找到相应的素材来支持自己的论点。汉武帝时，董仲舒说“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”，但此时的经济社会发展达到了汉兴以来的最强盛时期;魏晋南北朝时期，大庄园的发展也被某些学者认为推动了江南开发;明代土地兼并的势头一直持续到清，也终于出现了所谓“康乾盛世”。土地兼并的效果似乎依然不能成为定论。(四)土地流转与兼并是否造成社会动荡并引发政权更迭学界传统中对此问题最典型的论述可以概括为“土地兼并———农民起义———改朝换代”的理论模式(钱穆，2001;柴荣;2003)。但是，批评者认为，这一观点的演绎色彩过于浓烈，检视中国的朝代更替或者是农民起义，很难证实土地兼并与朝代更替确实存在这种所谓的循环往复的现象。毫无疑义，土地兼并会导致农民与地主之间的矛盾激化，并在一定条件下可能引发严重的社会对立，但是不能因此得出结论认为土地兼并就导致了大规模农民起义甚至直接导致朝代更替。历史的看，天灾人祸引发的农民起义在历史中更为常见，遑论起义背后更为复杂的社会原因。例如:首先，陈胜、吴广起义与土地兼并难有瓜葛;汉末爆发起义的区域并不是土地兼并严重的区域，而且不能忽视社会上持续了30余年的瘟疫;唐末的王仙芝、黄巢起义的发动者并不是农民，史料中没有所谓“土地兼并”导致了这次起义的佐证材料;明末李自成起义通常被学界与土地兼并问题联系起来，但有学者认为，明朝后期的土地兼并程度被后来的史学家们不恰当的夸大了。何以出现上述观点对立，有研究者认为，建国之后，中国史学界生搬硬套马克思有关历史阶段划分的教条，为了让中国历史形态的发展符合所谓的一般规律，为了论证地主阶级与农民阶级之间的矛盾是所谓封建社会的主要矛盾，而将土地关系置于水深火热之中。事实上，对于中国古代社会性质的研究，史学界的争议并不曾停止。回到历史，如果中国历史上的土地私有制或者兼并等并不曾造成严重的经济社会后果，为何中国历史上历朝历代统治者对土地兼并以限制居多、鲜有鼓励呢?学者们也给出了各类解释，例如:统治者与民争利;视儒家“井田”为最完美制度，只知圣贤之道、罔顾世易时移;等等。

二、历史思考及对当代土地问题的启示

(一)如何看待土地流转的历史必然性

从整个历史进程来看，土地流转程序规则及价格机制政府干预越来越少，农村土地流转逐步成为历史的必然，任何违背这一客观规律的行为，无论是立意如何高尚，理想如何丰满，最后的结局终归失败，王莽改制即是一例明证。古代中国曾出现过多种类型的土地制度，历朝历代统治者对土地集中的政策态度也并不连续，在这样的反复当中，自然经济以顽强的方式延续了数千年，而商品经济的发育整体上非常迟缓，但即便在这种超乎寻常的稳定之中，依然可以发现某些变化的趋势:无论国家(或政府)如何希望以集权的力量将土地资源更多的掌握在政权控制中，社会中的私有力量都会顽强的逐步瓦解土地的公有形态;无论儒家思想的执行者抑或农民起义的领导者多么渴望土地“均分”，流转都会不可避免的导致土地资源的逐步集中。历史不可倒退，土地公有或者均分的所谓“理想”在历史中从未成为常态化的现实，对此是否只能将之称之为封建制度的腐朽与落后、进而认定公有与均分才是“理想”的土地制度所应演进的方向?究竟什么样的土地制度才能更有效的激励农民积极而合理的处置自己的土地?在世易时移的21世纪，忘却历史固然可能重蹈覆辙，但一味强调“历史经验”———尤其是某些事实上存在争议的“经验”，又何尝不是刻舟求剑?

(二)如何看待土地流转的公平与效率问题

若概括中国历史中出现的分配观，“平均主义”毫无疑义是唯一的答案。在尊奉儒家思想为统治原则的历朝历代，统治者都在不同程度上试行过这“均分”的土地制度，这一思想不仅被统治者奉为制定政策的准绳，也渗透在全社会的民众心理之中，尤其是反复爆发的农民起义，一再的提出“均分”为其基本诉求，使得这一观念已然成为构建古代中国社会性规范的原子之一。即便历史进入到20世纪，不同的政党虽然在基本理念以及具体方针诸方面都存在方向性差异，然而在土地制度改革方面，却无一例外的呈现出“均分”色彩。自新中国成立之后，中国农村土地制度历经变革，最后定型呈现的集体所有制下的家庭联产承包责任制，依然将“均分”理念贯彻始终。与均等相关的另一个主张是“私”。无论持儒家“大同”理想的学士或官僚如何向往“天下为公”的美好境界，在社会中，无论是地主阶层或者农民阶层，“私”的观念都根深蒂固。以社会主义和共产主义为目标的中国共产党在发动土地革命的时候，其土地纲领的基本思想，依然以保护农民土地所有权私有为主线。改革开放之后，土地制度在所有权层面维持集体所有的格局，但是改革始终致力于让农民对土地更有效的行使权能。农民从来没有主动追求过所谓“公有”，如果说他们也对“私有”有所顾忌，那么他们顾忌的其实是在“私有”之后有可能出现的兼并会导致阶层内部分化从而出现所谓的“不公平”，而并不是“私有”本身，他们希望的是能以较为平均的方式维持“私有”的格局。农民的这种诉求并不能简单的归之为所谓“小农意识”或者“不患寡而患不均”，而要归结到更为根本的经济成因层面:在自然经济占据统治地位、商品经济发育迟缓的环境下，农业生产率长期维持在“看天吃饭”的状态中，土地产出本就有限，再除去政府赋税和地租，所剩产出仅供勉强维持生存，即便在所谓“盛世”，农民也难求温饱，在无法从农业工具更新、农业技术改良等方面求得更高产出可能性的情况下，耕地面积成为能否提供足够维持生计的农业产出的首要因素，因此，拥有更多的土地，意味着个体生存保障的强化，但是侵占他人土地，则意味着对他人生存条件的侵蚀，农民求土地的均分，本质上是求得基本生存条件的均分，古代中国农民渴望在均分的状态下维持私有，虽然农业生产效率难以得到提升，但是它维持了农村社会内部整体的稳定。但是，从古代中国看，稳定状态的私有格局———尤其是稳定状态的自耕农私有格局，似乎并不是历史的常态。在不加干预的状态下，土地流转与兼并会导致部分甚至大量自耕农逐渐沦为佃农，对于中央政府而言，由此造成的隐忧，一则来自税赋的流失，二则，一旦发生天灾人祸，则由可能造成大量流民，三则，如果因此形成一个势力庞大的力量集团，有可能影响到中央集权统治。因此，封建中央政府对此始终保持警惕与防范。但是，另一方面，生产力的发展要求突破土地资源在小农之间的均分格局。一般的看，当社会财富创造主要依赖于土地产出的时候，例如在长期战乱刚刚结束、或者新的王朝建立之初，统治者一方面更倾向于直接掌握土地资源，一方面则让土地资源较为分散的分布于各社会阶层;一旦社会经济发展到较为稳定乃至繁荣的阶段，随着社会财富涌现渠道的增加，土地产出在社会财富中占比相对下降，加之此时大土地所有者往往也拥有相当的政治力量，因此，中央政府对于土地流转与兼并的态度会相对宽松。即使在改革开放之后相当长的一段时期内，这样一对矛盾的存在依然在影响着政府有关土地政策的制定上:赋予农民对土地较为完整的处置权(而不是所有权)，并以均分的方式实行平均分配，有效的解决了农民的温饱问题，但是温饱之后的发展问题却难以实现，在土地产出与农产品价格都难以有大幅度提高的情况下，小农经营基础上的增收就只能如镜花水月。中国社会已经在整体上解决了温饱问题，越来越多的农民不再满足于仅仅从土地上求温饱。

(三)如何看待土地权利结构中国家与私人的关系

地主土地私有制的作用范文篇4

关键词：日本；庄园制；特点

日本的庄，原意从唐传入，指贵族在本宅外的田庄，亦称别业、田宅。初期只是家屋建筑用地的地段，以储藏生产物为目的，随着垦田的发达，在庄附近的空地也被广为开垦，庄本身已逐渐转化以垦田为主体的概念，开始被称为“庄家”，后来称为“庄园”。作为日本封建社会土地制度的庄园制，在8世纪后半叶出现，12世纪正式确立，到16世纪逐渐走向衰落，经历了将近八个世纪的考验，对日本封建社会制度的发展产生重要影响。究竟什么原因使庄园制可以在日本长盛不衰呢？本文拟从四个方面来对庄园制的特点进行深入分析。

首先，庄园制的产生是日本内部经济政治矛盾的必然产物。646年，日本进行大化改新，仿照唐朝的均田制颁布了班田制，建立封建土地国有制，国家收回所有土地。但改革进行的并不彻底。贵族和官吏营私舞弊，利用掌管班田之权，大量侵占公田，侵占山林原野，并使自己获得的位田、职田、赐田等变成私有土地，还有一些富有者以农民尚未开垦为由，侵吞农民的零碎垦田，并将其寄进于贵族、寺院。这样不仅使农民的口分田化为贵族、寺院的私有地，也使农民失去土地不得不沦为大土地私有者之下的耕作者。743年“垦田永世私财法”颁发，班田制名存实亡，封建土地私有制庄园迅速发展，贵族和寺院变本加厉的圈占土地，驱使手下奴婢、班田农民进行大规模开垦，不断扩大自己的庄园。土地私有制发展的明显标志就是庄园制的出现和成长。

第二，庄园主对庄园的绝对控制权。在8世纪时，庄园大多都是输租庄园，需要向国家交纳田租，庄民需要交纳庸、调，并且国衙拥有对庄园土地的调查权，可进入庄园进行检田、征调劳动力。这说明此时的庄园尚不具备完全私有化的性质，还有一些国有化残余。从9世纪开始，庄园主开始争取“不输”的特权，向政府申请免租，由中央发出太政官符，由民部省发出民部省符，认可庄园不输租或免除杂役，以这种手段获得不输租特权的庄称为官省符庄。10世纪以后，庄园主又开始争取“不入”的特权，请求永远禁止检田使进入庄园，甚至发展到国衙行使的警察权也被否定。其结果是，“不输不入化”的庄园彻底摆脱了中央政府的控制，庄园主拥有对庄园的绝对控制权，庄园成为庄园主的私人领地。这种排除国家权力的运动，表明庄园已经开始走向否定律令制的地方统治机构的方向，这其实也是庄园制的本质。

第三，庄园领主土地等级所有制是通过自下而上层层进献土地和自上而下层层分封土地的方式形成的。进献是指地方豪族为了得到权力的庇护和获得不输不入权，将自己的庄园进献给中央贵族和寺院，奉之为“领家”，分给庄园年贡的一部分，自己则成为“下司职”负责管理庄园，“领家”也可以将庄园进献给更有权势的贵族，奉之为“本家”。从而在庄园内部形成“本家”―“领家”―“下司职”这种层层瓜分年贡、土地的等级制度。但由于进献者和受献者之间没有建立主从关系，所以得不到强有力的保证。分封是指镰仓幕府时期，源赖朝分封给御家人土地，称为“御恩”，而御家人一方面对将军尽忠，称为“奉公”，另一方面也可将土地继续分封给一般武士，由此形成将军和武士之间以土地为媒介的牢固的封建主从关系。

最后，武士力量的兴起。从9世纪中期开始，各地纷纷建立各种各样的庄园，为了保护自己的庄园不受侵害，庄园主需要必要的武装力量来保卫和扩大庄园。所谓的武士，就是以在乡领主为核心组建的武装组织，代表地方中小阶层名主的利益。一开始武士以单纯的形式隶属于领主，武士之间没有联系，孤立、分散地存在于各个庄园。随着地方势力的增长，武士名主层开始摆脱各自庄园领主的束缚，寻找拥有共同利益的伙伴，自然的结成主从关系，开始了武士团的结合。武士团以宗族关系为纽带，孕育了封建的主从关系，并以此为基础，促进了封建社会的形成，作为封建社会承担者的武士阶层也开始登上日本的封建历史舞台，对日本后来的社会思潮有深远影响。10世纪以后，武士团迅速发展壮大，连没有武装的中央贵族和寺社也开始让武士团承担警卫的工作。11世纪时，逐渐形成超越庄园范围的地区武士集团。

综上所述就是日本庄园制的几个突出特点。日本庄园制的发展对日本早期封建社会的产生与发展产生了及其重要的作用，也正是因为庄园制这样独一无二的特点才造就了日本早期封建制度有别于其他国家和民族的显著特点。

参考文献：

[1]安田元久：日本庄园史概说[M]，日本：吉川弘文馆，1981.

地主土地私有制的作用范文1篇5

第一条为了加强xx县城市规划区内私人住房建设管理，根据《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规，结合我县实际，制定本规定。

第二条凡在本县县城规划区内新建、扩建和翻建私人住房及私人临时性房屋的，必须遵守本规定。

第三条本规定所称城市规划区，是指《xx县城市总体规划》规定的规划区范围；建成区，是指在规划区内城市道路覆盖的区域。建成区界线由县建设行政主管部门根据城市实际建设情况定期向社会公布；控制区，是指规划区以内、建成区以外的区域。

第四条规划区内的私人住房建设，应坚持“从严控制、堵疏结合”的原则，并逐步取消规划区内私人住房建设。

第五条城市居民不得以任何形式在集体土地上建设私人住房。严禁以任何形式非法买卖集体土地和集体土地上的房屋。规划区内集体土地上未经批准建设的私人房屋，不得办理产权登记和上市交易。

第六条县房地产行政主管部门应当编制城市住房建设规划，规划区内乡镇人民政府会同县政府有关部门做好规划区内农业人口的住房安置规划。

鼓励、支持社会房地产开发企业建设配套设施齐全的商品住宅小区。城市居民取得住房的主要途径是购买商品住房，引导建成区内的居民住房逐步向住宅小区集中。控制区内的农户新增住房可采取统建安置方式解决。

政府按国家政策建立经济适用房和廉租房制度，用于解决城市低收入家庭住房困难。城市低收入住房困难户可向政府申请经济适用房、廉租房或廉租房补贴。建成区内尚未转为城市居民的低收入住房困难农户，可参照城市低收入住房困难居民户执行。

第七条县政府建立建成区内危旧私人住房收购制度，鼓励危旧私人住房申请政府收购。对国有划拨或国有出让土地无法建设的，可交由县政府收回或收购，依法给予相应补偿。

第八条城市规划区内，按照规划统一建设安置小区，用于解决农户分户和征用集体土地搬迁农户的住房安置。

第二章安置小区规划建设

第九条规划区内乡镇人民政府负责安置小区的建设和农户安置管理工作，并会同建设、国土、房产等部门做好安置小区的选址、规划和征地拆迁工作。

第十条安置小区规划选址，应符合土地利用总体规划和城市总体规划，并遵循“统一规划、合理布局、节约土地”的原则。

县国土资源局应根据安置小区规划选址，统筹安排用地计划，严格履行用地报批程序，依法使用土地。

第十一条安置小区的建设，应坚持“统一设计、统一标准、统一配套、统一建设”的原则。环境质量、建筑形式既要与建成区接轨，又要兼顾农户生产生活实际。

安置小区建设的优惠政策可参照经济适用房政策执行。

第十二条安置小区内农户的住房安排，要统筹兼顾。

第三章私人住房建设

第十三条在城市规划区内，严禁新建、扩建永久性私人住房。已构成危房的私人住房，在两年内不影响城市规划建设的前提下，可以申请办理临时建房许可，但翻建住房的建筑面积不得多于原有的建筑面积。

第十四条在规划区内，不受理审批农村村民住宅用地。安置小区未建设前，在控制区内，准许符合分户条件的农户申请临时使用本村村界内的集体建设用地建设临时性房屋。

在建成区内，对符合分户条件且已取得宅基地，不能被批准建房的农户，可将宅基地交由政府收储，给予相应补偿；符合申请经济适用房条件的，可优先解决经济适用房。

第四章建设程序

第十五条私人房屋建设必须办理建设工程规划许可证。

第十六条申请建设工程规划许可证所需资料：

（一）填写申报表；

（二）土地使用权属证书；

（三）拟建房屋图纸；

（四）有关相对利害人的意见；

（五）其它相关资料。

第十七条申请翻建私人住房的，应持房地产行政主管部门出具的危房鉴定报告和该房屋的权属证书。批准翻建的私人住房，应在原房屋的边界内建设。

规划控制区内农户因分户申请建临时性房屋的，应持农户分户证明，申请的建筑面积不得超过90平方米。临时性房屋只准许建设一层。

批准的临时工程规划许可证，不得建设永久性房屋。临时性房屋，不得办理产权登记。临时性房屋每次使用期限为两年。因城市规划建设需要折除的，可给予适当经济补偿，补偿不超过该建筑的成本价，不得申请产权调换；不影响城市规划建设的，逾期可申请延期使用，但每次延期不超过两年。

第十八条安置小区的建设工程规划许可证，由安置小区管理单位统一申请。农户的安置资格，由安置小区管理单位负责审查。

规划控制区内符合翻建条件且自愿到安置小区的农户，可向安置小区管理单位提出申请。经审查同意安置的，原有危房自行拆除，所占用的集体宅基地由村组织收回。

安置小区安置住房人均居住面积不得超过30平方米。

第十九条县建设行政主管部门在受理规划许可申请后，对符合条件的，应在10个工作日内核发许可证；不符合许可条件的，应书面告知申请人，并说明理由。

第五章监督管理

第二十条规划区内乡镇人民政府、县工业园区管委会及建设、国土、房产、城市管理等主管部门对县城市规划区内私人住房建设，按照各自职责实施监督和管理。

第二十一条建设单位应当支持与配合有关管理部门的监督检查，不得拒绝或者阻碍检查人员依法执行公务。

任何单位和个人对私人住房建设的违法违规行为有权检举、控告、投诉。

第六章法律责任

第二十二条规划区内违法建设的私人房屋，由县城市管理部门依法予以没收或拆除；对超标准建设的私人住房，由县行政执法部门依法责令改正，并进行处罚。

第二十三条规划区内买卖和变相买卖集体土地的违法行为，由县国土行政主管部门依法查处。

第二十四条妨碍监督管理人员执行公务的，由公安机关依照有关规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条县建设、国土、房产、城市管理等主管部门工作人员和有关单位人员，在私人住房建设的监督管理工作中玩所职守、、、失职渎职的，依法追究责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任

第七章附则

第二十六条本规定所称：新建，是指在原无任何建筑的土地上从事的建设；扩建，是指对原有房屋进行扩大规模的建设；翻建，是指原有房屋已构成危房，拆除后重新建设；永久性房屋，是指两层以上（包括两层）的砖混结构、钢筋砼结构、普通钢结构房屋；临时性房屋，是指一层砖木结构、木结构、轻钢结构和其它临时搭建的房屋；农户，是指有承包耕地的村集体经济组织成员。

第二十七条规划区内，在历史文化街区和其它文物景点的私人住房建设，还应遵守文物保护有关管理规定。

第二十八条规划内农户分户条件、安居小区建设办法与规划设计标准和建成区危旧私人住房的政府收购办法，由有关部门另行制定、公布。

地主土地私有制的作用范文篇6

备受瞩目的十八届三中全会公报出炉。公报提出，要给予农民更多的财产权利，将建设城乡统一的用地市场。这明确指出了土地制度改革的方向！

一直以来，产权不清、归属不明的现行农村集体土地产权制度影响效率、平等和稳定三大施放目标，如果不改，要打造中国经济制度的升级版是很困难的。

公私边界清晰最重要

此次公报提出的“要给予农民更多的财产权利，将建设城乡统一的用地市场”的土地政策，明确指出了未来的大方向，这和笔者之前的预期基本是一致的。其实，上述政策早在十七届三中全会就有提及，定调也已经很高，但是5年下来，实施落实情况不好。建设统一的城乡用地市场，并不意味着会将所有的农村建设用地推向市场，只会推出符合规划的部分，农村集体仍有权自主开发，再说，现在建设用地并不缺少，但是浪费太过严重。

30多年前的农村土地制度改革引发了中国经济的全面变革，30年改革成就有目共睹。但在目前，这种土地制度却饱受诟病，为什么？

通常，一项政策的好坏可以从三个方面来判断：经济效率、社会平等、政治稳定。现行关于土地的基础制度、政府的土地规划管理制度、一级土地市场运行的制度，均存在问题，经济发展难以持续，在效率、平等与稳定三个方面有难题需要解决。

比如说，城市建设用地使用效率很低，单位面积的GDP产出仅有发达国家的几分之一，大量土地被浪费；土地制度导致的高房价以及强拆等则造成了分配不平等和社会稳定等问题；此外，对宏观经济，以及居民扩大消费的影响，也是很大的问题。这种制度不改的话，我们要打造中国经济制度的升级版，是很困难的。

当前面临的首要问题就是产权明晰。公私的边界不清楚，公权侵入到私人领域，什么意思？如果私人可以有，公共可以有，尽可能保证私人所有，有利于提高效率。对于私人的权利，我们要维护它的公正性，维护私人权利运作的平等性。私权不要侵入公权，公权也不要过分地侵入私权，特别不希望凭借着拳头、武力，凭借着去掠夺别人。

其实现代的私有制变化很大，可以对土地限制用途，限制私密范围，限制自由交易权，还有土地占用税差别税率。因此，笔者赞成实行一种多元化的土地制度，该国有的国有，该私人所有的私人所有。

“集体土地入市”需配套改革

构建新型农业经营体系，意味着农地流转形式将进一步多元化，而赋予农民更多财产权利，目前还不太好断定是允许农地入市，或者只是延续十七届三中全会的说法，允许农民在集体建设用地上参与开发经营。

不可否认，“集体土地入市”是市场化改革的必然趋势，由此可以解决现行土地制度的多种积弊，有利于提高土地资源的配置效率，甚至可以说有利于提高国民经济发展的总体素质，其重大意义不可估量。但是，由于体制的积弊太深，而以往的改革配套程度又低，致使这项改革不可能单兵突进。比如说，集体土地分农用地与建设用地两个部分，其入市的条件要分开来看。

集体农用地的入市，其实一直存在，只是未将农地承包权入市而已，而所入市的则是土地的短期使用权。长远看，短期的使用权可以入市，“长久不变”的承包权也可以入市，且后者的意义更大。但从目前农地使用权入市的情况看，已经有一些令人忧虑的地方，突出问题是因一些土地流入主体的经营规模过大，而产生了另一种“规模不经济”现象，以及一些土地流入大户试图利用农地转变用途获取未来暴利的某些投机行为。

在当下的某些政策文件中，把集体建设用地分为“集体经营性建设用地”与“集体非经营性建设用地”（主要是农村宅基地），主张将前者入市交易。

笔者看来，这个意见很是脱离实际，因为农村干部与农民很容易把农村宅基地“变为”集体经营性建设用地，监管这种行为的成本很高，以致会使政策失效。再说，每一个村都有一些所谓集体经营性建设用地，如果将其入市，意味着全国新增了几十万个非农建设点，这不成体统，还不如不改。

赋予农民土地财产权

三中全会在土地制度改革的一些细节问题上可能会有所突破，包括继续进行农地的确权、颁证、登记工作，继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，在转包、出租、互换、转让、股份合作之外，通过信托、抵押等方式将其与金融创新捆绑在一起，从而增加农民的资产性收益。

当下，很多人对土地制度改革的理解就是一个“放”字，很是错谬。事实上，如果在土地的用途管制、权属管理以及逐步取消土地指标审批和年度计划管理等方面的工作没有得到强化，把各类土地简单推向市场，会导致很大混乱。

也就是说，对土地制度改革，是有可能在规划管理体制和用途管理方式做出改革的情况下，放松农村建设用地使用权流转的规定，明确农民土地财产权。但是，耕地不能随便转成建设用地，这是不能含糊的。

我们知道，市场比政府“聪明”。简单来说，如果有好的农地产权制度，有更自由的农业市场环境，农民自己会选择适合的农业技术路线。我们的农村土地制度成了支撑灌溉农业发展的一个“政治基础”；有这个制度，农民就只能接受政府倡导的农业技术路线。在少数地方，农民有较大自由权，就不选择灌溉。据笔者调查，河北一些地方之所以不种小麦只种玉米，就是为了拒绝灌溉成本。如果农民获得土地产权，农民更有可能较全面地计算成本，选择合理的农业技术路线。

此外，土地流转改革的方向是确保农民的土地财产权，那土地流转改革要注意什么呢？

首先，要有程序上的公正，要健全法规。在流转的交易环节上我们不能搞强制，一定要尊重农民自身的意愿，现在这点做得还不够。政府有义务给农民提供相关信息，让农民根据更充分的信息对自己的土地有一个确切的评价，不要让他们上当受骗。第二，失去土地又怎么办？要为农民提供足够的就业机会和必要的社会保障。

近年来，我们一直在强调启动内需，但收效甚微，有观点认为一个关键的原因就是农民的收入远远落后于经济的增长。

如何让农民成为消费的主力，让农民富起来，是世界各国都要面临的问题。根据货币流通公式，在货币流通不变的情况下，市场交易量增加，而货币供应不增多，可有利于防止通货膨胀，另外还能增加效率。

地主土地私有制的作用范文篇7

我国实行农村土地集体所有权制度，这一制度在立法中的不足以及在实践操作中的弊端已日益暴露出来，并且已经相当地侵及到农民利益。学术界一直以来都以强烈的责任心，敏锐的视觉和高度的热情关注着农村的土地问题。自80年代中期以来，对集体土地所有权制度的变革大致提出三种思路：一是取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；[1]二是取消集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是在坚持集体土地所有权的前提下，完善并确立真正意义上的集体土地所有权。对于农村集体土地所有权中存在的问题，这三种改革思路都有其积极的意义。但我认为，采取农村土地国家所有权形式和个人所有权形式同样无法克服诸多弊端，坚持并完善现行的集体土地所有权制度才是唯一正确的选择。

一、对农村集体土地所有权制度国有化改革和私有化改革思路之分析

（一）土地国有化思路之分析

对农村集体土地所有权进行改革，实行集体土地国有化有其积极的意义。首先，国有化符合主义的本质要求，能够获得我国体制的支持。我国是社会主义国家，实行社会主义的政治经济制度，而公有制是社会主义的本质特征之一，土地归国家所有就是公有制在农业中坚持社会主义的体现，因此实行土地国有化不存在政治障碍；其次，土地国有化有利于国土综合整治，有利于土地管理和国家对农村经济的宏观调控；再次，实行土地国有化可以避免土地集中难的问题，有利于农业生产的规模经营。尽管如此，但是土地国有化也存在许多弊端：1.从功能分析的角度讲，土地国有化未必能更好地保护农民利益。所谓功能分析就是指我们在创设或改革一项制度时，首先应当考虑这项制度是为了保护谁的利益，是为了解决什么问题而存在的，它应当具有什么样的功能。对于农村集体土地所有权制度进行改革而言，首先应当明确，说到底是为了保护农民的利益，是为了保障农民更好地生存和的权利，因而才需要解决农民与土地的问题。只有在这个前提下分析土地制度改革，才能得出正确的结论。我国目前正处于社会转型期，政治体制改革尚在进行中，政府职能模糊不清，政府官员行为的界限不明确，依法行政的执法意识淡薄，在这种情况下，将农村土地所有权变为单一国有，极有可能产生两种不良后果：（1）国家的财产不能得到合理的利用，有效的管理和保护；（2）国家随意对农民进行直接干预，忽视并侵害农民利益，使农民的土地所有权利不稳定，从而造成公权对私权的干扰比现在有甚之而无不及。这与农村集体土地所有权制度改革的初衷是完全背道而驰的。

2.从改革的可行性来看，国家收购资金和国家管理费用会使改革成本过重，难以实行。土地是农村最重要的生产资料，是农民最基本的生活保障，我国稀缺的土地资源更是承载了九亿农民的生计，土地就是农民的安身立命之本。因此要对农村集体土地实行国有化，必须确保不挫伤农民的生产积极性。纵观各国的土地变革，国有化无谓乎两种方式：（1）国家公权干预，强制性的无偿剥夺。以无偿剥夺的方式国有化，会使国家和农民的关系恶化，极大地挫伤农民的生产积极性，这种方式不可采用。（2）由国家作为买方，以土地的市场价格为对价收买农地归国家所有。以收买方式国有化，从上讲是不会挫伤农民的生产积极性的，但是需要巨额的收购资金，根据我国的国情，国家财政是无法承担这笔资金的，退一步讲，即使财政能负担的起，在具体的操作过程中，收购价款能否真正落实到农民手中也颇值得怀疑，故以收买方式国有化因成本过大且落实困难也行不通。

另外，如果实行农村集体土地国有化，土地规模就会很庞大，客观上需要设立层层的组织机构，来提高对土地的管理效率，又需要设立相应的监督机构，因为这些土地管理机构和监督机构是非营利性的机构，设立这些部门新增加的费用将以各种形式最终摊派给农民，从而加重农民的负担。这是实行国有化改革的又一成本。尽管土地国有化符合规模经营的要求，但由于当前法律制度不健全，政治体制改革相对滞后以及管理不科学产生的副效应，可能不仅无法使规模效益突显出来，反而徒增经营成本和农民负担，激化社会矛盾。

综上所述，农村集体土地所有权的国有化存在很大弊病，不仅由于改革成本过重难以实行下去，而且即使予以实行也未必能使土地效益大大提高，使作为集体成员一份子的农民的权利得到应有的保障，最终难以实现土地改革的目的。

（二）土地私有化思路之分析

对农村集体土地所有权进行改革，很多学者持有取消集体土地所有权，实行农村土地归农民所有的私有化观点。这种观点之所以日益变为更强烈的声音，是因为土地私有化有显而易见的优点。首先，土地私有可以使农户取得完整的土地所有权，也即取得一种彻底的私权，大大排除了公权干预和公权侵蚀的空间，从而使农民的利益得到应有的保障；其次，由农户享有土地所有权，因其较大的利益激励机制，可以促使农户合理利用和保护土地，持续增加对土地的投入，最大限度地激发农户的生产积极性。但是就我国现实的国情而言，农村土地私有化是行不通的。

1.农村土地私有化与社会主义国家的本质要求不符。如前所述，我国实行社会主义的政治经济体制，公有制是社会主义的本质特征之一，生产资料公有就是社会主义性质在经济制度上的具体表现，而土地无疑是经济领域中最基本的生产资料和农业生产中最基本的生产要素，故土地公有是社会主义制度在农业生产中的本质要求。公有制包括国家所有和集体所有，现行的农村土地集体所有权制度仍属于公有制的范畴，但如果实行土地私有化，将集体所有的土地转归农户私有，就会动摇社会主义的根本经济制度，违背社会主义本质特征的要求，甚至背离社会主义道路的方向，“所有权远不只是一种财产权的形式，它具有十分丰富的经济内涵和政治内涵。”[2]因此，实行土地所有权的变革必然要受到基本政治制度的刚性约束，只能在现有的政治经济格局下进行，否则只能因为缺乏政治上的支持而搁浅。

2.土地私有化难以实现我国农村土地承载的特定社会功能。我国虽然地域广阔，但农村耕地仅占世界的7%，而人口则占到世界人口的22%，土地资源是相当稀缺的，故对土地资源的配置就显的尤为重要。配置的好，可以使土地资源得到合理有效的利用，实现土地效益的最大化，使广大农民过上安康富足的生活；配置的不好，轻则导致土地效益下降，土地资源的浪费，重则会九亿农民的生计，十几亿人口的粮食问题乃至引起整个社会的动荡。在现行集体所有的配置方式下，只要采取灵活的使用方式，即可以使广大农民得到基本的生活保障，又不会影响土地效益的发挥，而如果采取个人所有权的配置方式，在土地流转的过程中，必然有一部分农民要失去土地，最先失去土地的农民可能会有两种：一种是极需资金的农民，如因为子女入学或家庭成员生病而在短期内需要大量资金，不得已将土地出卖；另一种是耕种的专业技术水平低，在竞争中被淘汰的农民。随着农业竞争的日趋激烈和规模经营的大势所趋，可能会出现大批这样的失地农民。他们将面临两种生存选择：一是依靠健全的社会保障机制获得基本的生存需要。但我国目前的现实情况是社会保障机制很不健全，对于广大农民来说，诸如养老保险、医疗保险等概念少有听闻，土地才是他们最后的保障。二是通过转入二、三产业在竞争中自谋生路。而我国人口众多，就业形势本来就很严峻，竞争非常激烈，失地农民的生存能力原本就低，让他们在这种环境中谋生是很困难的，况且如果数量众多，社会是无法接纳他们的。因此，依照现有的国情，采取土地个人所有权的配置方式是非常不理智的，会直接导致部分农民的生存危机和一系列后续的社会问题。

3.土地私有并不必然导致土地效率的提高。我国土地资源稀缺而农业生产的效率又很低，这正是迫切需要改革土地制度的重要原因之一。持土地私有化观点的学者所提出的主要理由也是针对土地效率的。他们认为，土地效率低是由于土地所有权归集体，而土地使用权被平均分配到个体农户致使无法形成农业生产的规模经营所导致的，所以只要土地归个人所有，农户就可以自主处分属于自己的土地，土地便可以自由流转、合并集中，最终形成农业生产的规模经营，提高土地效率。

地主土地私有制的作用范文

论文摘要：农民的土地私有财产权是模糊残缺的，农民的土地私订财产保护足脆弱的。要完善农比的土地私有财产权，加强对农民的土地私有财产的保护，就婴改革l地的Ⅲ让方式，明确农[屯的上地私有财产权利，完善对土地私有财产的征收、征用和补偿制度，建立司法日『查制度以及提高农民的权利意识。

新修订的宪法第13条增加了对合法的私有财产保护的条款，但这一条款不会自动落实到8亿农民的身上。8亿农民的重要的合法私有财产—“土地私有财产权”还是残缺模糊的，农民的土地还没有得到有效的保障。农民的“土地私有财产”问题是“三农”问题的核心，是农村的市场化和现代化的关键，也是影响整个中国的市场化和现代化进程的非常重要的因素。必须妥善解决农民的土地私有财产的保护问题。

一、农民的土地私有财产权—模糊残缺的私有产权

按照现行的法律规定，农民的土地私有财产权就是农民的土地使用权。土地使用权是指全民所有制单位、集体所有制单位、其他组织或个人依照法律规定，对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原进行占有、使用、收益的权利。纵观现行土地使用权制度，可以按使用目的的不同划分为以下几类:城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原的使用权，承包使用权，宅基地使用权等U1。所以，作为农民的土地私有财产权的土地使用权主要包括承包经营权和宅基地使用权。

承包经营权是指农民对农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地的承包经营权。2003年月1日生效配拟中华人民共和国农村土地承包法))，赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权力。该法案第一次从法律上界定了农民在长达30-70年的承包期内，拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权等。依照该法，农民实质上已经拥有了对承包土地的私有财产权。

宅基地使用权是使用权人占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造住房及其他附着物的权利。宅基地使用权实际上也是一种私有财产权。宅基地使用权人享有对宅基地的占有与使用权、出租权、实施附属行为权、取得地上建筑物或其他附着物的征用补偿权，同时也实际上享有宅基地使用权的转让权、抵押权。因为虽然法律禁止宅基地使用权的单独转让、抵押，但是并没有禁止或限制随宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有权的转移而产生的宅基地使用权转让或抵押等。申请农村宅基地使用权，需要特殊身份，但是依合法方式转让宅基地使用权，法律并未明确规定受让人的身份条件。通过买卖、交换、赠与、继承等方式转让宅基地上的房屋或其他建筑物的所有权，也将不可分割地一并转让宅基地使用权。因此，农民的土地使用权是一种清楚完整的私有财产权，体现了农民是土地的真正主人的立法意图。然而在现实中，这种私有财产权却是模糊残缺的，农民对土地私有财产没有取得真正的处分权。

首先，基础权利的模糊。土地使用权的基础是土地所有权，土地使用权是从所有权派生出来的权利，土地所有权是非常模糊的。首先，权属不具体。现行的农村土地所有制结构是在196?年实行的“三级所有、队为基础”制度上确定的。“三级”即“乡(镇)、村、组”。从法律上看界线十分清楚。但具体到每一块土地，所有制形式和所有权归属则比较模糊，具体属于哪个集体所有，是乡(镇)是村还是组?不明确。同时乡(镇)、村、组是行政单元，并不都是经济学概念上的“经济集体”，也不是法律概念上的“经济法人”。其次，主体不明确。目前无论是乡(镇)、是村、还是组，对土地所有权的产权均无具体的土地产权证书予以界定和确认，无产权证就无土地产权的法律依据，这样在一个乡(镇)范围内，其土地所有权可以说成是乡(镇)所有，也可以是村、组所有，法律界定不清晰，随意性大。第三，权能不清楚。在赋予了农民的土地使用权的具体的权能之后，集体所有权的权能有哪些?由谁实现?怎样实现?都是一片空白。第四，农民作为土地的真正所有者。他们作为具体个体的所有者权利如何得到保证?怎样实现农民对乡(镇)、村、组等集体“所有代表”的监督?这些也缺乏制度规定。最后，集体所有权与土地使用权的关系也不清楚。表面看来集体所有权与土地使用权可以并行不悖，实则关系并不清楚。一是因为集体所有权的模糊，二是当两种权利发生冲突时，也没有相关的处理依据。

其次、公益征用权的模糊。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这是土地私有财产权在实际运行中常常遭遇到的公权，这种权利同样模糊。其一，何谓“公共利益”，确认者、确认标准、确认程序等目前都不明。其二，“依照法律规定”，这里的法律是指哪些?是不是任何法律法规都可以?指向同样不明。其三，征收或征用以及相应的补偿，除了土地管理法第四十七条对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确，有具体的计算标准外，其余的都缺乏具体的程序和标准。

土地所有权的模糊，使得农民没有真正掌握土地，结果是“基层政权及乡(镇)、村干部掌握了绝大部分的土地处置权—农民失去了土地所有者的权利。农民与土地的关系仅只有法律意义上的承租关系。}(2]作为私有财产权的土地使用权就成了残缺的私有产权。而公益征用权的模糊，使得农民的“土地私有财产权”也成了模糊的私有产权。这些是造成农民的“土地私有财产”不能得到有效的保护的根本原因。

农民的土地私有财产—脆弱的私二产财有农民的“土地私有财产权”是模糊残缺的财产权。一些人就利用这种模糊与残缺，“合理合法”地侵犯农民的土地私有财产权和侵占农民的“土地私有财产”。

仁一)农民土地被大量侵占，土地私有财产权成空中楼阁

土地所有权模糊、权属不清。土地实际的处分权落在了基层干部即县、乡、村干部的手上。于是，这些基层干部就常常以“合理合法”的“、集体所有“的名义，随意处分土地，随意侵犯农民的土地所有权。·生于斯，长于斯”的农民不能真正获得所有者权利，也不懂得珍惜这些权利，更没有能力去与强势集团抗争来保护土地所有者权利。于是，在““集体所有的名义下，包括县、乡、村在内的地方政府在上地问题上，事实上形成了‘、利益共同体”，形成了一种默契。其结果是，实施了几年的“.严厉的土地保护政策”，丝毫未能遏制住滥占土地的势头。相反，就在国土资源部发出《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度》的通知后，东部几个城市还加大了土地出让的步伐。以至于《农村土地承包法》在一些地方成为一纸空文，三次由“‘开发区”热引发的’.圈地热”，圈走了220多万hm，土地t=}]。而在一些传统农区，由于集体经济薄弱，村干部工资常常不能按时发放。为了筹措经费，“卖地”成为首选的筹资方式(4]。据统计，7年来全国有近6700多万公顷耕地被征用，有4000多万农民成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”川。农民失去了土地，“皮之不存，毛将焉附”，农民的“土地私有财产权”也成了空中阁楼。

(二)农民的承包经营权受侵犯

尽管农民有《农村土地承包法》，但实际上掌握了土地所有权的乡(镇)、村、组干部的强势集团也有“集体所有”、“发包方”的强大武器。因此，强势集团就借“集体所有”之名干涉农民的自主经营权，无偿收回或非法转让、出租农民承包的土地，违背农民意愿强行进行土地流转等，也借“集体所有”之名随意调整土地承包期。国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中，农民的土地承包期不断地被调整。“三年一小调，五年一大调”。频繁的调整，使土地经营周期人为缩短，不利于对土地保护，不利于农民投资和经营，却有利于强势集团利用土地以权谋私、以权寻租，从中渔利。因为承包期越短，对所有者越有利。有资料显示，通过“圈地热”的土地转移用途产生的级差收益有3万亿元之巨。这些本来应当与农民共享的“级差收益“，由于现行法律语焉不详，而成为强势集团的“囊中之物一囚。值得注意的是，侵犯农民土地承包权益的案件，随着经济形势的起伏而呈现出周期性变化的规律。于是，农民单访或群体上访案件居高不下，成为时下影响社会稳定与发展的重大难题。

(三)农民的宅基地使用权连及房屋等私产也易受侵害

我国宪法规定了保护私有财产和征用补偿的基本原则，但是国家立法机关至今尚未制定关于农村征用补偿的专门法律，以调整征用补偿法律关系。土地管理法第四十七条涉及征用补偿问题，对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确，有具体的计算标准。但对宅基地使用权连及以房屋为主的农民私有财产权则采取忽略或放任态度，甚至根本就没有独立的宅基地及房屋概念，它们仅被包含在“附着物”之中，根本没有作出具体补偿标准。在现行处理农民这些私产中除了极为少量的法律涉及此问题外，主要是参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门的行政规章及文件来干预和处分在征用过程中涉及的农民私产。由于制定征用补偿标准的权力层层下放，各自为政，导致补偿标准高低无据，随意性极大。而且各级政府在征用补偿法律关系中，集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身。农民的公平受偿权利至少从法律及程序上就受到不当限制。由于缺乏法律对农民私产的征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中不仅处分了农民的土地承包使用权、宅基地使用权，而且“打包”顺带处分了农民的房屋、树木、青苗等私产0

有恒产者有恒心。农民的土地私有财产是农民主要的恒产，但这种“私产”却还如此脆弱，还远没有成为“恒产”，这对农村、农业、农民的发展及至中国的现代化发展都是不利的。

三、完善农民的土地私有财产权，加强对农民的土地私有财产的保护

(1)改革土地出让方式，推行依法行政，保护土地私有财产权的根本—土地。实践业已证明，由行政审批制度决定的土地出让方式，难于达到“严格保护耕地”的目的。因为，地方政府有追求GDP的冲动，为达目的会千方百计游说、“攻关‘’审批机关，其手法可以说是五花八门;而掌握着土地生杀大权的行政审批部门，则借机实现其寻租行为。强势组织共同防范的‘对象”是拥有土地““残缺产权”的农民，蒙骗的对象则是中央政府。现代经济学家用、‘寻租理论‘’证明‘“政权有自动扩大权力来妨碍产权的可能“。“当特权存在时，有特权的人总是想方设法来维护特权并寻求更多的特权，没有特权的人或受到特权所害的人总是想办法来消除不利于自己的特权，并寻求有利于自己的特权，由此带来了权力的博弈·.(1。这段有关、‘现代产权制度”的话语，成功地揭开了在‘·土地产权”主体混沌不清的情况下，地方政府与农民就土地问题的争议为何愈演愈烈，而滥占耕地、侵害农民的土地财产权的行为几乎无法遏制的谜底。

(2)明确农民的“土地私有财产权利”。要进一步明确农民的土地私有财产权利，须制定具体的制度。具体的制度可以从两方面考虑:第一是明确所有权的角度;第二是强化土地使用权的角度。明确所有权，是这项制度建设工作的重点。明确所有权，就是清晰化所有权，要将集体所有权的各项内容都用立法加以明确规定;明确所有权，不是强化所有权，而是淡化所有权，要特别强调不能以“集体‘、少数服从多数”等名义，侵犯个体合法的土地使用等私有财产权。有专家建议取消土地的集体所有制，实行土地私有制，但“实证的数据并不支持我国目前从根本上改变土地政策或实行土地私有化。作为农业大国，我国农村目前基本上没有社会保障体系，土地的公有制可以保证每位农民都有一份土地，外出打工的农民一旦没有了工作，还有一份土地可以养活自己，不至于完全失去依靠，这对社会的稳定和经济发展都非常重要。;}sl而且，实行土地私有制还将面临政治意识形态等障碍。所以，目前我国还不宜实行土地私有制。强化土地使用权，则重在贯彻现有的《农村土地承包法》等法律，加强土地的确权工作，确认农民的土地产权的主体地位。

(3)完善对土地私有财产的征收、征用和补偿制度。首先，要明确规定征用补偿的基本原则。基本原则有两个:第一，政府行为必须受到法律严格限制的原则。对农民的土地私有财产进行征用，是行政法律关系，性质上是公权对私权的干预限制，最基本的原则是政府行为必须受到严格的法律限制，非法律明文规定的授权事项不可为，包括权力的范围和行使权力的方式。农民的私有财产应当只接受法定的公共利益的限制。第二，公平合理的补偿原则。征用后的一补偿”关系是民事法律关系。政府负有公平合理补偿农民财产损失的职责和义务;农民有权要求政府给予公平合理的补偿。补偿标准和金额的确定应遵循平等合理、弥补实际损害的基本原则，不能以行政手段限制和剥夺农民的财产主体地位及求偿权。

其次、明确界定公共利益的具体事项。公共利益是政府在公权限制私权过程中的行为边界，也是公民接受限制的行为边界。法律要以例举或排除的方法对公共利益作出严格具体界定，防止假公共利益之名，播越法律，进行商业开发等违法行为。

再次，规定严格的法律程序。政府对农民上地私有财产的征收必须借助严格的法律程序完成。具体包括:第一，征用程序。如:财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序。第二，救济程序。如:行政裁决程序、仲裁程序、诉讼程序。这些程序都必须明确而完善，特别要避免地方政府同时充当决策者、规则制定者、征用方及纠纷的最后裁决者的多种角色。

最后，制定统一的补偿计算标准及安置原则。除了土地管理法第四十七条外，对其他土地私有财产的征用补偿也应确定计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。通过制定补偿计算标准，既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益;也能防止被征方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担的事情发生。

地主土地私有制的作用范文篇9

一、公权与私权划分的意义及局限性

（一）公权与私权划分的意义

在法律上，有公权与私权之分。公权与私权的提法，最早源于古罗马法学家乌尔比安关于公法与私法的划分。公权是公益方面的权利，或者保护公共利益方面的权力；私权是公民之间或私人团体之间，涉及私得、私心、私欲等方面的权利。这种公私权划分一直被西方政治家、法学家所沿用。我国理论界在几十年前也有过公权私权的说法，后来很少。但改革开放后，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，法学界关于公权与私权的划分又讨论得非常热烈。

区分公权与私权的意义在于确定权利的性质，应从何种角度进行法律规定，采用何种救济方法，以及案件由何种性质的法院或审判庭审理，适用何种程序等等。公权与私权划分的意义，还可以从法律观念层面剖析。公权观念认为，国家应凌驾于社会和人民之上，国家利益应绝对优先于一切个人利益，一切法律、法规都是国家意志的体现，一切权利、权力都源于国家的授权。一切领域、一切关系都应受国家行政权力的支配，个人的一切行为都须得到国家的许可，国家拥有绝对不受限制的权力。公权观念支配之下的国家行政，强调政府对社会、对人民的“管理”，属于“管制行政”。私权观念认为，国家之所以存在，目的在于保护个人的私权，个人的私权神圣不可侵犯，非基于社会公共利益的目的和依据法定程序，不受剥夺和限制。国家公权力的活动范围主要是政治生活领域，民事生活领域实行私法自治原则，即由法律地位平等的当事人协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干预，只在发生纠纷不能通过协商解决时，才由国家司法机关出面裁决。一切法律、法规都是人民意志的体现，国家的权力来自人民的授权。私权观念支配之下的国家行政，强调对社会、对人民的“服务”，属于“服务行政”。为进一步理解公权与私权区分的意义，有必要从与公权、私权相对应的另一对范畴来把握。公法、私法是与公权、私权相对应的一对范畴。一般理解，公法上的权利即公权；私法上的权利即私权。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。[2]

在市场经济条件下，公法、私法的差异是客观存在的，对它作出适当的区分也是必要的。私法的实质在于保障合法的私权利，公法的实质在于正确运用国家的公权力（包括立法权、行政权、司法权）。构建社会主义市场经济法律体系，既要有私法，又要有公法。建立社会主义市场经济法律制度，必须承认公法、私法的区别并正确划分它们的界限。[3]同理，建立社会主义市场经济法律制度，也必须正确划分公权与私权。

（二）公权与私权划分的局限性

公权与私权划分具有积极意义，但随着经济社会的发展也表现出一定的局限性。在自由资本主义时期，商品生产和商品交换基本上属于私人自治的事情，国家或政府基本上不加干预。所以，公权与私权的区分在自由资本主义时期发挥的作用非常突出。然而，随着资本主义市场经济的不断发展，自由资本主义发展到垄断阶段，传统私法领域不得不由国家或政府介入，公法与私法的界限变得模糊、完全自由的私权受到国家或政府的干预和限制。现代社会经济关系的新变化，使得法律形态发生新变化，公权与私权的区分表现出很大的局限性。现代社会进程发展中出现了“私法公法化，公法私法化”的现象。“传统的公法、私法同时适用于某一经济领域、某一经济关系的情况，不仅发生在公法、私法划分本来就较为笼统的美国、英国，而且发生在公法、私法划分十分严格的法国、德国。由此产生了一种新的法律形态——资本主义经济法。”“现代经济法的社会公共性特征，社会整体利益与个体利益的适当协调，正是公法、私法两种法律因素有机结合的结果和表现。”[4]

在我国，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题越来越成为社会关注的焦点。城市化、工业化所牵扯的土地利用问题，反映出土地利用利益的多元化。这种多元化的利益表明现代土地问题较之以前的土地问题更加复杂。现代一切土地问题的基础，莫不从土地所有的社会利益与私利益之对立与调适上予以展开。因此，面对如此多样化的现代土地问题，如仅依赖十九世纪末叶以来的权利滥用禁止与公共福利理论，或以十八、十九世纪土地所有权的绝对性理念予以回应，显然将不可能且不具有现实适宜性。[5]新的土地利益关系的出现必然导致法律关系的新变化，仅沿用传统的公权与私权二分法来定性土地发展权，已经显示出无法克服的局限性。

二、国外土地发展权定性及评价

从国外土地发展权的法律规定来看，有的国家规定土地发展权归政府或国家所有，有的国家规定土地发展权归土地所有权人所有。国外关于土地发展权归属的不同规定是否可以认为土地发展权既可以被设计成为一种公权力而进行规范，又可以被设计成为一种私权利而进行规范呢？回答这一问题，必须联系一国土地发展权制度设计的价值取向、目的和内容来回答。

（一）公权力的定性及评价

第二次世界大战后，英国基于国家重建和人口增加的压力，加强了城市规划和土地利用管理方面的研究以及法律制度建设工作。1942年公布了《阿斯瓦特报告》（UthwattReport）。《阿斯瓦特报告》的许多成果和建议，特别是有关配置土地发展权的建议，对英国土地征收制度方面的改革起了关键作用。1947年英国《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，由国家独占，实行“土地发展权国有化”。[6]法国1975年颁布法律规定了土地发展权的法定上限密度限制，即“建筑权”。超过法定上限密度限制的“建筑权”属于地方政府所有，建筑开发人若想超过上限密度限制进行建筑，须向政府支付超过密度限制负担款，即购买超过标准的建筑权。

英国土地发展权制度设计的价值取向关注“公平”，其目的在于建立一种对土地开发进行有限控制的机制。这种土地发展权的设计思路实际上构成了英国土地用途管制方式，体现了英国土地发展权创设中浓厚的国家主义色彩，国家所有或国家独占表征了国家是土地发展权唯一的权利主体，从而凸显出土地发展权的国家和政府的公权力属性。[7]

政府警察权又称“警察权”，是公权力的代表。政府警察权是当个人的权利与促进和维护的公众健康、安全、道德和一般福利相冲突时，所允许的国家对个人进行干预的权利。警察权设置的目的在于保护公共卫生、公共道德、公共安全和社会福利。就土地开发利用来讲，为了向居民提供良好的环境，维护和改善生态环境，保存阔敞的历史文化空间和古迹等公共目的，国家行使警察权对土地的开发利用进行调节管制。[8]虽然土地利用规划或土地用途管制等政府警察权也能导致物质利益的产生，但土地利用规划与土地用途管制等政府警察权本身不是财产权利，不具有有偿性且不可让渡，而土地发展权则是一项财产权利，具有物权性和有偿性且可以让渡，这凸显了土地发展权与土地利用规划、土地用途管制等政府警察权相区别的重要特征。

鉴于警察权的公益性与行政管制性，土地利用规划或土地用途管制，对于被规划或管制对象的土地损失无需进行补偿。这不仅降低了政府对土地开发利用行为的管制效率，而且更重要的是，消减了土地权利人对土地开发利用的积极性，不利于保护土地私权与国民经济的协调发展。英国实行土地发展权国有化后，虽然使土地开发速度减缓，一定程度上遏制了对城市效区农地的蚕食，但土地市场的买卖几乎陷于停顿，急切需要使用土地的开发商不得不通过黑市交易获得土地。土地发展权国有化使土地市场萎缩，阻碍了土地的正常使用，影响了经济发展。法国法律规定，超过法定上限密度限制的“建筑权”归地方政府。这一规定实行初期，由于上限容积率水平限制过低，在很大程度上影响了私人开发土地的积极性，后来法国政府将密度（容积率）限制一再调整、逐步放宽。上述情况说明，将土地发展权定性为公权力并进行制度设计，其功效并不十分理想。

（二）私权利的定性及评价

二十世纪六十年代以来，美国在土地分区管制基础上，仿照英国的做法，创设了土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同的是，美国土地发展权制度通过两种形式运行，即土地发展权移转（TransferofDevelopmentRight，简称TDR）和土地发展权征购（PurchaseofDevelopmentofRight，简称PDR）。这两种土地发展权的制度设计尽管有一定差别，但都规定土地发展权归土地所有权人所有。土地发展权归原土地所有权人所有，无论土地发展权被政府征购，还是转让给其他市场主体，原土地所有权人在得到一笔收入的同时，仍然可以继续使用原来土地。

不仅如此，美国土地发展权的私权性还可以通过判例得到认证。在WestMontgomeryCountryCitizensAssoc.v.Maryland-NationalCapitalParkandPlanningCommis-sion一案中，法院判决认为，土地所有权是一束权利，它包括对土地再开发和提高土地利用度的权利。[9]

二十世纪上半叶美国经济迅猛发展，城市化速度加快。人口（包括移民）的大量增加，促使不堪重负的城市急剧向外扩张。城市向外扩张，占用大量农地，给城市周边的土地（特别是耕地）保护带来巨大压力。早在二十世纪二、三十年代，美国政府学习德国土地用途管制的做法，强化政府对土地利用的管理。到二十世纪六十年代，美国政府（主要是各州及地方政府）逐渐意识到土地用途管制制度对减少农地流失，控制城市建设对郊区农地的蚕食作用不明显。土地用途管制制度不能完全奏效的一个重要原因是其缺乏激励机制。政府要求农地所有者按照规划不对土地进行开发，或不允许出售给房地产开发商，但并没有给予农地所有者以经济上的补偿。农地所有者认为，政府的土地用途管制制度不仅使他们背上了不公平的负担，而且侵犯了他们的私有财产权，越来越多的农地所有者对政府土地用途管制制度不满。二十世纪六十年代末，美国政府在实行土地用途管制制度的基础上，仿照英国的做法，设置了土地发展权，建立了土地发展权制度。

美国土地发展权制度设计的价值取向注重“效率”，其目的在于建立一种土地保护的激励机制。将土地发展权定性为一种财产性私权利，体现出保护土地所有权人土地发展性利益的诉求。美国土地发展权转移（TDR）和土地发展权征购（PDR）两种制度，都规定土地发展权归原土地所有人所有。在土地发展权归原土地所有人所有的制度条件下，无论土地发展权被政府征购，还是土地发展权转让给土地开发者，原土地所有权人都能得到一笔可观的收入，这样做既保护了耕地，又调动了土地所有人保护土地的积极性。美国土地发展权制度实施40余年来，遍及全美国。[10]到2008年，美国有30个州建立了土地发展权移转制度，受保护的农地、自然保护区和开放空间等达30万英亩。[11]土地发展权移转制度和土地发展权征购制度的实施，不仅对城市郊区的优质农田起到了保护作用，而且随着时间的推移，美国土地发展权制度内容由最初的保护城市郊区的耕地，扩展到生态环境和有历史意义的建筑、界标等。美国土地发展权制度的成功经验，被其他国家或地区所借鉴。

三、土地发展权具有二重性

（一）土地发展权作为一项财产权具有私权性

英国土地发展权归国家所有的制度设计和法国超过法定上限密度限制的“建筑权”归地方政府所有的制度设计，都是将土地发展权作为一项独立权利，从土地所有权中分离出来。换言之，土地发展权是作为一项能够与土地所有权分割处分的财产权利。美国土地发展权归原土地所有者所有的制度安排，是将土地发展权规定为土地所有权人所有，但可与土地所有权分割处分，也是一项财产权利。由此可见，英国、法国和美国都是将土地发展权作为一项从土地所有权中分离出来的独立的财产权利。这符合土地权利发展变化的一般规律。

土地作为人类赖以生存的不动产，从罗马法开始就形成了一套有关土地所有与利用的法律制度。随着人类社会的演进，土地所有权理论也已经或正在发生一系列变革。“所有权并非一个不变的概念，而是相对于争论中的特定法律程序变化的。”[12]法律发展史表明，所有权最基本和简单的形态，是个人所有权，即个人对其财产排他的直接支配的权利。所有权具有绝对性、排他性、全面性，准确地说是针对这种个人所有权处于静止状态而言的。当所有物上存在他物权时，所有权的特性便发生了变化，其权能和特征已不再是绝对的、排他的和全面的。当所有人变为复数时，这种个人所有权便成为共有权。法人制度产生以后，所有权又发生了新的突变，创设了法人所有权。原来的个人所有权变为选举、监督法人管理人员之权和按资取得收益权。[13]当一栋楼房被区分为若干个部分时，又产生了建筑物区分所有权。当地下矿藏的开发利用为人们所重视时，采矿权又与土地所有权分离，产生了采矿权。当人们对土地的利用不限于土地表面时，又产生了空间所有权和空间利用权。总之，个人所有权、共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间所有权和空间利用权，都是所有权在不同历史时期发展变化的结果。所有权发展变化的一般规律表明，土地权利的设置必须随着社会经济的不断发展而有所变化。现代的物权法更重视使用权的地位和作用，从所有权发展变化的一般规律来看，土地发展权作为一项财产权利从土地所有权中分离出来，符合土地权利发展变化的一般规律。可以说土地发展权是具有私权利性的财产权。

所不同的是，英国、法国基于土地开发“涨价归功”的理念，将土地发展权收归国家或地方政府所有，私人土地所有权中不再包含未来的土地发展权，私人进行土地开发或提高建筑容积率时需向政府购买土地发展权；美国则允许私人土地所有者按一定规划将其受限的发展权（不能进行实际开发利用的发展权）出售、转移。

（二）土地发展权作为国家对土地利用关系的干预，又具有公权力性质

土地发展权与法律赋予政府利用规划和土地用途管制的政府警察权有一定联系。基于政府警察权的存在，土地所有权受到限制，从而形成可与土地所有权分离的土地发展权。把土地发展权放在整个土地权利体系和土地开发利用过程中来判断，土地发展权无处不显示政府警察权的“身影”。正如有的学者所说：“土地发展权产生于国家对土地利用实施用途管制、规划控制等公共干预的需要，在国外已经成为城市土地开发的规划控制、分区管制的一项重要制度手段。”[14]从这个意义上看，土地发展权具有警察权的色彩，因此，土地发展权与普通财产权不同，普通的财产权具有相当的“自由性”，而土地发展权的主体对客体土地开发的利用具有明显的“限制性”。可以说土地发展权又是公权力性质的政府警察权。

四、我国土地发展权应当定性为经济法意义上的权利

鉴于土地发展权具有二重性，我国土地发展权应当定性为经济法意义上的权利，这不仅具有可行性，而且能够准确反映土地发展权的本质特征，有利于正确设计土地发展权制度内容，正确运用经济法的原则和手段，恰当地采用经济法的救济方法，保证我国土地发展权制度的贯彻实施。

（一）经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一

从可行性来看，经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一。法律部门的划分是由社会经济条件决定的，而不是人们主观想象的。关于我国法律体系的划分，学术界和官方的意见基本一致。学术界的观点是，“在宪法这一根本大法之下，主要有六大法律门类：行政法、刑法、民法、经济法、社会法和诉讼仲裁法。”[15]官方的意见首先见于1999年5月26日《人民日报》刊登的全国人大法律委员会主任王维澄的讲话。在该讲话中王维澄指出：“我国的法律体系划分为七个法律部门比较合适。即：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[16]2001年3月9日委员长代表全国人民代表大会常务委员会所作的工作报告指出：“中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[17]2004年吴邦国委员长在全国立法工作会议上再次肯定了我国法律体系的划分，“我们建设的中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件在内的，由七法律部门、三个层次的法律规范组成的协调统一整体”。[18]全国人大法工委、国务院法制办编写的《中华人民共和国法律》和《法律法规全书》都按照“七分法体例”编写，“经济法”为其中一类。不难看出，学术界和官方关于我国法律体系的划分基本一致。经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一。在我国，不仅“实践意义上的经济法”客观存在，而且官方的意见已将经济法定义为“调整因国家对经济活动的管理产生的社会关系的法律”。[19]“经济法作为上层建筑，有其相对的独立性；比起其他法来，它是直接地针对经济领域内的矛盾。调整有关经济关系的经济法律，行为的动机是经济的，内容是经济的，发生或要求其发生的效果也主要是经济的。”[20]

（二）准确反映土地发展权的本质特征，有利于土地发展权制度贯彻实施

将土地发展权定性为经济法意义上的权利，能够准确反映土地发展权的本质特征。现代土地关系的新发展，使得公权与私权划分的局限性凸显出来，而经济法的出现克服了这一局限性。“经济法实现自己的价值追求，维护社会秩序和社会利益的基本方式就是公权力介入市场的自发秩序，将权力因素与资源、财产因素相结合，以实现社会正义。”[21]经济发展权是指国家、组织和个人参与、从事经济建设，并能够享受这些发展带来的利益的权利。发展权包括两个方面的权利：一为参与权；一为收益权。发展权的实质在于对人类社会经济资源进行合理的配置，即提供平等的发展机会、获得增量利益并享受这些利益。[22]国家干预是土地用途法定形态变更的实质，土地发展权制度遵循国家干预之经济法理念。

地主土地私有制的作用范文

农村土地问题首先是公民权问题

税费改革后，土地问题成为当今农民问题的新热点。正如中国社会科学院农村发展研究所张晓山先生所说，土地制度的核心是权利主体，而权利主体建设从来就不是一个纯粹经济问题。我认为这是非常重要的，实际上这也不是什么新观点。马克思主义本身就有这种观点。1902年列宁在与民粹派论战时便指出：我们作为社会主义者对土地私有制没有什么好感，但“在警察国家里提出土地国有化的要求，就等于助长一切官僚习气”。所以，谈土地所有制不能抛开政治社会背景。大家都知道我们的民主建设任重道远，而且在土地问题上经常出现“警察解决问题”。在这种情况下我们抽象地谈国有、集体、个人所有制恐怕都很成问题。

现在在土地产权制度的设计上有人主张国有制、有人主张集体制、有人主张私有制。可是在中国目前的条件下，到底什么所有制，到底哪一种产权是真正得到保护的呢？大家知道，在前不久，由郎咸平挑起的论战中很多人说国有产权受到侵犯。但在我们这里国有产权受到的这种侵犯并不是以私人产权受到保护为前提的。中国以强权为背景的化公为私和以强权为背景的化私为公是同时进行的。一方面无制约的权力侵害公民的私人财产，一方面这种权力也在侵害公民的集体财产，而左手把百姓的私产以“国家”名义夺来，右手又把这些“国产”装进自己的私囊，这种我称之为“尺蠖效应”的戏法不是天天在变吗？国有、私有是如此，“集体”又如何？现在据说农地就是集体所有制，可是我们现在在征地过程中不仅农户没有多少发言权，即使社区集体也没有多少发言权，整个还是政府行为。因此严格来说，在目前的这种条件下，也就是“权力侵害权利”的问题如果不能解决，我们谈什么“有”的所有权恐怕都是空的。

我们现在谈地权问题，当务之急是解决“圈地运动”造成的问题。如果仅仅从理论来谈，当然是用土地私有制对这种问题解决最有效。土地不是农民的，有权者就可以随意拿走；是农民的，要征地就得农民的同意，而且是以他能接受的价格的自愿交易。但是实际上，正如张晓山先生所说，以城市征地拆迁而言，法律承认的房产私有权也挡不住强征。即使把土地所有权交给农民，在目前的条件下要征也还是能征。换个角度讲，我们现在虽然不承认农户土地的所有权，但毕竟从法律上已经承认了农户有土地使用权，而且我们说，这个使用权可以长达30年，而且法律也肯定这种使用权是物权，可以交易。现在征用土地，虽不需要与农民购买所有权，但至少还要购买使用权。可实际上这个使用权的交易是否是建立在双方合意的基础上呢？是否达不成合意则要等农民30年使用期期满再来征呢？当然不会，现在有权力的人要征土地，别说三十年，三个月都不会等。在这个问题上完全不存在合意原则。因此在这个问题上，我觉得地权问题背后实际上是一个公民权问题。

历史上土地私有化兼并的误读与真相

我们现在否定农民拥有产权的一个很重要的理由，就是农民一旦有了私有权就会发生土地兼并，就会产生无地农民。但我觉得事实可能恰好相反，前年我在哈佛参加过一个关于中国土地问题的研讨会，会上有人提出中国应该实行农地私有制。当时有一位美国学者提出如果实行私有制是否会产生无地农民的问题？但是中国人却没有这样问，相反，当时在场的几位中国人纷纷站起来用非常激烈的言词谴责土地私有制。他们谴责土地私有制的理由恰恰是：实行了土地私有制我们就不那么容易把农民从土地上赶走了。那几位发言人都是土地管理部门的人，他们说：实行了农民土地私有制我们就不能搞土地批租，不能搞土地批租我们没法“经营城市”，我们的城市就不能发展得那么快。说得简单一点，如果实施土地私有制，就不能搞“卖地财政”了。理论家说土地私有制的害处是使农民失去土地，而实际管理土地的官员却说土地私有制的害处就是妨碍他们圈占农民的地。一方是坐而论道的，一方是实际管理土地的，我相信大家有能力判断哪个说的更符合实际。

第三，过去我们在历史学上讲得最可怕的一个问题是租佃制，说租佃制就是土地私有、自由买卖导致土地兼并，甚至导致社会危机和农民战争等等。这是土地私有制的理论反对者中最厉害的意见之一。但是他们对历史知道多少，对土地制度史又知道多少？关于这些，我写过一些文章，这里只简单讲几个数字。我们讲土地兼并，到底兼并到什么程度呢？我们往往不做计量分析。根据我初步的计量分析，三、四十年代即民国年间，在不同的地方有过不同的地权分布样本，根据目前我们看到的47个地权分布样本的基尼系数平均值，当然这个平均不是非常精确，因为没办法加权，每个样本的数量我们不知道。但我认为，误差不会太大。地权集中的基尼系数在旧中国之前平均是0.53。横向来讲，当时世界上几乎所有国家的地权分布系数都比中国高，也就是说中国的地权集中程度是最低者之一。那时中国当然有社会危机，但你能相信危机的根源就是土地私有导致地权集中吗？

纵向来讲，今天中国并没有土地私有制，但由于这些年来权力干预下的“二田制”、“圈地运动”等因素，中国目前已经有大量的无地农民，而农地（使用权）分布已有相当大的不平均：按照美国加州大学河滨分校格里芬等几位学者根据中国的相关数据做的统计，1990年代初中国农户实际使用土地分配的吉尼系数达到了0.41，而另一份研究更表明，这一时期我国农村农户使用土地的基尼系数，在进行过土地重分的地区达到了0.47，没有重分过的地区更高达0.50，跟我前面讲的中国前的平均值相差并不远。我们在既不私有也不自由买卖的情形下，用权力这根杠杆拨弄十几年，不也同样达到了地私有自由买卖了两千年才达到的“兼并”水平吗？其实，中国历史上即使有一定程度的土地兼并，主要也是由于政治因素造成的。这和我们现在看到的情况一致。

被颠倒的农民“社会保障不能私有化”

最后而且最重要的是：在所谓土地保障问题上，很多人把问题讲颠倒了。他们讲土地是保障，讲“社会保障不能私有化”。的确，社会保障是不能私有化。但这个概念根本讲的是承担社会保障的义务不能私有化。也就是说你不能让人自己保障自己，而必须由社会或者国家或者社区等等来保障农民。至于享受社会保障的权利则从来就是“私有化”的。比如说享受公费医疗权利的是我们每一个“私人”，而不是“国家”。但买单的责任是国家。国家买单给一个个“私人”看病，那是社会保障，如果反过来是私人买单给“国家”看病，那还叫“社会保障”吗？所谓不能私有化是指掏钱的义务你不能要农民来负担，得由国家、社区或者企业来支付。可现在这项义务不是从来就私有化的吗？对农民来说我们根本就没有什么社会保障，从来都是让农民自生自灭。即所谓“社会保障不能私有化”的问题在中国根本就不存在。中国即使在时代，社会保障义务一直就是国家不承担或者承担得很少，也就是“私有化”了的。

因此，如果真正要讲社会保障不能私有化，要讲的就是国家怎么承担自己的义务，而不是国家怎么剥夺农民的权利。但是我们有些人现在讲的不是给农民提供公费医疗，而是剥夺农民的产权，然后让他终身当佃农自己种地养老。在这种情况下所谓社会保障不能私有化是完全讲颠倒了。因为这里讲的不是社会保障而是“社会剥夺”，或者说是社会“负保障”，即剥夺农民的权利。土地如果说与“保障”有关，那也只能是享受保障的权利，享受保障的权利不能落实到个人（所谓“不能私有化”），那还叫保障吗？

如果说现在土地是农民生活的最后保障，那的确如此。但假定土地是农民的保障，那到底是“土地使用权”给农民提供的保障多，还是“土地所有权”给农民提供的保障多呢？有种说法完全不符合逻辑：似乎农民只有“使用权”倒有了保障，如果所有权给了农民，反而农民的保障会变少了。这等于说自耕农是没有保障的，沦为佃农他反而有保障了，这不是胡说八道吗？这种说法居然盛行一时，恐怕是有些国人缺乏基本逻辑思维能力的体现。众所周知，所谓所有权，就是使用权、用益权、处分权……等一组权利的总和。也就是说所有权包涵使用权，使用权不包涵所有权。农民有了所有权也就保证了使用权，即使他自愿转让了使用权，也还可以自愿收回。但没有所有权的话，使用权的保证只会更少，因为所有者可以收回它。然而现在有些人却想要人相信：给了农民所有权他们就会无地可用，剥夺了他们的所有权反而可以不愁没地种了！

防范圈地运动的关键何在

但是我这里还要回到张晓山先生的说法。关于地权问题，实际上要解决的是两个问题。一是什么样的地权安排能够提高土地利用效率，一是什么样的地权安排能够防止出现社会危机。而我认为今天中国地权问题的核心是如何防范由于地权引起危机的问题。尤其是政府土地政策的出发点应该是防危机，而不是农地利用效率怎么最大的问题。防范圈地运动就是防范地权危机，防范圈地运动在经济上最有效的方法就是把地权交给农民而不是交给官员。当然，如前所述，即使是使用权你真正尊重它就不会产生圈地问题，如果不尊重，所有权也照样会受侵犯。

实际上，中国农村自1995年以后一直大规模地进行着土地以外的生产要素的私有化过程，例如乡镇企业的私有化其实已经完成。而如果要讲公平的私有化，在所有的私有化形式中，老实说农地的私有化是最容易做到起点公平的。正如费孝通先生当年说过的：土地就摆在那里，大家众目睽睽，小偷偷不走，强盗拿不去，也不像其他资产可以通过评价上下其手。我国历史上就常有计口授田，而、大包干也都是把土地平分给全体农民。如今有人认为没收富人土地不公平，但从没人说中的土地分配环节有什么大的不公平问题。然而其他公产的私有化就不同了，企业资产的私有化一般都是化给了“掌勺者”，很少按起点公平的原则来操作，就相当于把公社土地变成社长的私人庄园，而让社员给他打工，或者连打工也不许，干脆把他们赶走。像这样最难做到公平——实践中确实也是最不公平的企业私有化都搞了，而最容易做到起点公平的土地私有化，有人却认为决不能做，这是什么道理呢？

地主土地私有制的作用范文1篇11

二、土地“公平”与“效率”的问题：一个乌托邦式的理论解决方案公平与效率，作为人类的基本价值取向是衡量一个国家社会经济发展与进步的重要标志。我国长期以来偏重于追求理想主义的“绝对平均”，而实际上全国各地农民人均占有的土地起点既不公平，又导致土地资源利用效率呈下降趋势。总之，这一乌托邦式的理论解决方案，只会误导高层决策者的视野，延迟我国进一步深化农地产权制度改革的进程。（一）土地“公平”与“效率”的关系问题，既受到一定的社会政治制度影响，还取决于市场机制作用发挥的情况。在中国历史上，封建政府每一次进行较大规模的土地政策调整，一般会制定全国各地统一的标准，用"计口授田"办法满足农民平分土地的要求。战国初期魏国相李悝称："今一夫挟五口，治田百亩。"唐代"百亩授田制"规定：凡是有劳动能力的农户，都可以领取百亩之田耕种，劳动力与土地是相同的比例结合在一起。这种“均田制”是封建统治者对农民许下的承诺，从来没有变成一种社会现实。然而，我国自秦汉至清末的二千多年间，凡是由私有土地向国有土地转变，都会伴随着社会的动乱与逆转；国有土地向私有土地转化，则会促使农业生产恢复和国家经济繁荣。与此相适应，通过土地买卖与产权转移，又使租佃制经营方式成为封建土地关系的主要内容。这说明，中国几千年封建社会的土地分配调整与资源使用效率，始终处于一种流动状态的变化中。（二）20世纪50年代初期，中国共产党领导下的全国性，是以乡村为单位平分土地，没有从根本上解决各地农民人均占有的耕地面积相差几倍、几十倍甚至上百倍的历史地域限制。从严格意义上讲，农民只是在同一村落内部占有土地相对的平均，而全国较大范围内的土地分配起点很不公平。早在1943年发现，"在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民陷于永远的贫苦"[3]（p931）。令人玩味的是，建国初期的又使我国传统的农业社会得以完整保留、不断延续和长期固化。因此，在结束以后，由于各地农民拥有的土地数量存在着很大差异，每个农户掌握农业生产技术及管理水平、资本积累、心理需求、价值取向又不一样，这必然要求农业生产要素自由流动和重新组合。但是从1953年下半年到1956年末，在不到3年时间里就在全国范围实现了高级合作社，又把农民刚刚得到的土地、农具及其它生产资料都“归大堆”了，“共产”了[21]。这样，直到今天我国土地“公平”与“效率”的关系问题，也始终从根本上没有得到合理的解决。（三）不管是判断土地“公平”的社会价值标准（主观上），还是衡量土地“效率”的经济指标（客观上），其相互矛盾性是显而易见的。因为，对土地“公平”与“效率”的关系取舍偏重不同，将会直接影响到国家土地法律制度和相关的政策制定。目前在我国理论界或政界，要幺主张土地所有制“非公即私”，要幺主张“起点公平或效率优先”，要幺坚持“土地集体所有、农户承包经营”的折中主义，都缺乏合乎国情实际的准确判断和数量分析的科学依据。现在的全国耕地面积只有18.51亿亩，人均为1.43亩，不足世界人均占有耕地水平的40%。近7年来，我国总耕地面积减少了1亿亩，人均只剩下1.2亩左右。已有1/3的省份人均耕地面积不到1亩，有660多个县人均耕地面积不足0.5亩，而联合国确定的土地对人口最低生存保障线是不低于0.8亩。在这种情况下，何谈土地的“公平”与“效率”呢？从国际比较分析看，中国农业从业人数是美国的123倍，农业劳动生产率却不到美国的1%。为什幺会存在如此大的差距呢？其实，恩格斯对“小农”的概念是这样表述的：“小农，是指小块土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，这块土地既不大于他自己全家的力量通常所能耕种的限度，也不小于足以养活他的家口的限度。”[22]（p486-487）后来，列宁在研究19世纪末至20世纪初的俄国土地问题时，曾做过一个推算：假定一个农户至少要有15亩土地才能够维持最基本的生存条件，那幺俄国就有4/5的农户长年过着半饥饿的生活。而对于拥有一小块份地（15亩以下）的农民，他们不仅把自己长年束缚在有限的耕地上，而且又不能依靠它生存，所以陷于极端贫困的境地。总之，“在俄国，不仅地主土地占有制是中世纪式的，而且农民份地占有制也是中世纪式的。”[23]（p191）由此可见，中国的9亿农民长期走不出陷于贫困的泥潭，根源在于他们人均占有的社会经济资源比例太低。这是我国新时期正确地处理公平与效率关系问题的实质和核心。三、"土地集中兼并"与"农民两极分化"是人为设置的一个理论陷阱解决中国现实的土地问题，必须重新认识历史。国内史学界对于“农地私有自由买卖集中兼并两极分化农民战争王朝更替”这一组抽象的历史公式，已经被看成是定论。它是否符合中国社会的历史真实，是否合乎经济发展规律的一般逻辑呢？回答当然是否定的。1.这一历史推论主要依据是旧中国的土地占有情况差距悬殊，即10%的地主和富农合计占有土地的70%～80%，而90%的农民仅占有20%～30%。这是中国共产党沿用政府1927年公布的估计数字，并不符合历史的真实性[24]。新中国成立后，我党在制定《法》过程中，通过实际调查得出的数据是，农民在前夕占有耕地的50%～72%，地主和富农仅占28%～50%，除个别乡村之外很少超过60%[25]。根据国内外学者最新研究结果表明，20世纪二三十年代，中国的农户有大约70%拥有部分土地，失地农民只占30%[26]（p113）。当时的全国平均地租率仅为40%～50%[27]（p44）。而导致出现“土地集中兼并”或“农民两极分化”的真正根源是政治强权，也不在于农地产权的买卖与流转。2.这一历史推论与我党的价值取向基本上是一致的。因为“共产党人可以把自己的理论概括为一句话：消灭私有制。”[28]（p286）事实上由我党领导的中国土地革命以及发动农业集体化运动，都是服从、服务于政治目的而非经济的动因。它的基本特征是强制性制度变迁[29]（p40），主要依靠政治组织和国家意识形态去推动[6]（p1-4）。因此，始终认为：中国封建土地制度经常使农民把其收获物的四成、五成、六成、七成甚至八成以上奉献给地主阶级享用，“地主阶级这样残酷的剥削和压迫所造成的农民的极端的穷苦和落后，就是中国社会几千年在经济上和社会生活上停滞不前的基本原因”[30]（p587-588）。从延安时期创作的歌剧《白毛女》到“”期间又塑造出“收租院”，又一次更比一次显得夸张和虚假[31]，以至“”期间阶级斗争“年年讲、月月讲、天天讲”。“土地集中兼并论”或“农民两极分化论”，就是在这种特殊的政治环境下，才得以家喻户晓、深入人心。但是，政治运动终究不能代替经济规律，科学的与虚假的意识形态根本区别就在于理论与事实是否一致。3.这一历史推论与中国土地资源分布结构和现实的国情也是不一致的。我国山地占国土总面积的33%，丘陵占10%，高原占26%，盆地占19%，平原仅占12%。受客观地理条件限制和人地矛盾压力，再加上中国农民“诸子分家”的习俗制约，我国历史上从未出现过土地高度集中的现象。特别是近代以后，长江三角洲和珠江三角洲等农村地区已出现土地偏向于自耕农集中的趋势，经营方式具有相当的灵活性和比较高的效率[32，33]。更何况当今的9亿农民不再守着“一亩三分地”生活了。我们继续把土地看成是农民的第一生产要素或生活保障，这种认识已经显得不合时宜。4.这一历史推论与现实的情况也有很大的出入。譬如，日本人均耕地面积仅相当于中国的1/3。为了防止农地集中兼并现象的发生，日本政府于1952年制定的《农地法》规定：每个农户土地规模最高限额为3公顷，严格限制农地产权转移。在1961年制定的《农业基本法》中，日本政府大力提倡农民转让土地和集中，还提供优惠贷款帮助农户购买土地。即使这样做，日本农户的土地经营规模从户均0.8公顷扩大到1.2公顷经历了35年[34]。特别是1980年至1993年的14年间，正是日本工业化和城市化发展的“黄金时期”，农地规模"纯集中度"只提高了11.1%[35]。可见在工业化和城市化发展水平很高的国家，农地规模扩大并不像一些历史学家说的那样危言耸听。再如，我国台湾与大陆同步实行农民土地私有制，1991年台湾当局实施的《农业综合调整方案》，抛弃了“农地、农有、农用”的基本方针，完全放开对农地利用的限制，允许农民买卖和转让土地[4]（p94-96）。从1968年到1997年的30年间，台湾农业人口的比例由41%下降到10%，农业劳动生产率上升了400%。但是，台湾的户均土地规模仅为1.1公顷，并没有比以前扩大多少。其办法是“代耕制”，即一个农户通常要承担十几户的田间劳动，主要依靠机械作业来提高农业劳动生产率。20世纪90年代初期，台湾农业80%的田间劳动仍由“代耕制”完成，并没有出现西方发达国家一个农场占有几百亩甚至上万亩土地的现象[36]。这使我们更加清醒地认识到，继续深化改革农地产权制度的重要性和紧迫性。

四、"土地福利化分配"与"确保国家粮食安全"果真是两全其美的妙计吗？20世纪90年代以后，中国政府一直把土地作为9亿农民的生活保障和确保国家粮食安全的社会政治问题来看待，忽略了"积极采取更加有力的综合措施，努力构筑农民收入持续增长的长效机制"的治本之策。顾名思义，所谓社会保障是指政府、社区、企业或其它中介组织向公民提供的养老、医疗、失业、救助等服务，对于农民来说，这是他们应该得到的权利。假如国家提供社会保障只是为少数市民服务，那就根本不叫社会保障。过去，曾严厉批评过国家卫生部是"城市老爷部"，只为少数市民服务而不替农民着想；现在，政府又把土地作为农民惟一的社会保障措施，这是为国家开脱向9亿农民承担社会保障的责任和义务。改革开放以来，东南沿海地区在很大程度上是把土地看成资本投资，这里的农民不再以土地为生，中西部粮食主产区的农民种地赔钱，又变成一种经济负担。在这种情况下，一方面强调在还没有其它手段可代替土地作为农民的社会保障时，稳定农民对土地的承包权就是稳定农村社会的一项带有根本性的重大措施；另一方面强调在解决人地矛盾问题上，要坚持"效率优先，兼顾公平"的原则，主要应通过发展二三产业、发展小城镇，逐步减少农业人口，引导土地使用权在农户之间合理流动，运用市场机制促进生产要素流动，这是治本之策[13]（p61-66）。这种看似"两全其美"的土地政策设计方案，其实是"自相矛盾"的，只会贻误我国农地产权制度市场化改革的进程。因为，即使到2030年，中国的农民人口仍将保持在8亿人左右，这期间的耕地面积还会减少5450万亩，人地矛盾只会加剧而不可能得到缓解。因此，试图“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，既不能从根本上解决农民的土地产权问题，又会影响资源配置效率的提高，可以说公平与效率两者都不能兼顾。时下，理论界的一些人士认为，中国政府推行农地私有化改革将难以确保13亿人口的粮食安全问题。这种推论是完全没有依据的。近年来，我国农村土地撂荒的场面是惊人的：从非农产业发展迅速的东南沿海地区到中西部粮食主产区，从边际产出率偏低的高寒山地到旱涝保收的基本农田，从季节性抛荒发展到经常性抛荒……照此继续发展下去，中国的粮食安全问题还能够确保吗？因此，21世纪中国新的国家粮食安全观至少应包括：全球开放观、市场调节观和结构与总量观等内容[37]。今后我国解决粮食问题的根本出路，在于充分发挥市场机制的基础性作用，促使土地、劳动力、资本、技术、信息、管理等生产要素流动，充分发挥新时期的9亿农民首创精神和超强可塑性[38，39]，增强农地资源合理利用的弹性系数，提高粮食综合生产能力（另文专论）。加入WTO后，中国政府对农民仍有很大的支持空间，若按现在的农业税费与微量允许合计为3000亿元，相当于“黄箱补贴”水平的10倍[40]（p34-41）。因此，当务之急是继续加大国家对种粮农民的直接补贴，把中央财政资金落实到位，让农民在家赚钱比外出打工显得更容易一些。五、改革国家征地制度必然会导致基础建设成本提高吗？国内一些学者提出，农地私有化将使9亿农民对国家政府征用土地“漫天涨价”，造成公共基础设施建设成本大增，以至影响到国民经济发展的速度问题。这种担心也是多余的。众所周知，新中国制定的第一部宪法中明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其它生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这说明，农民的土地私有权开始就受到国家宪法的某些限制，政府保留了对农地最终的处置权。2004年3月，由全国人大十届三次代表大会通过的宪法修正案第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第二十二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”与此同时，由于长期坚持农地集体所有制，还形成一种特殊的国家行政权力行使，即地方政府可以无偿的、无限期的征用农村土地，有时甚至连个别乡村干部把集体土地卖掉之后，农民还不知道是怎幺回事。可见，我国当前应当特别关注的问题是，必须彻底改革国家征用土地制度，要突出“公平补偿”和“正当补偿”的原则，切实加强对政府征地权力的限制，以阻止农业用地的大量流失。美国和其它西方国家都实行征用土地立法的方式，运用市场机制形成征地的“公平价格”，来征购私人的土地进行公共工程建设。这一制度的形成，又是以私有土地财产权神圣不可侵犯为基础。它不但保护了被征地对象正当的经济权益，而且还可以让公民监督政府经营公用土地的实际效果，促使公共基础设施建设质量不断提高，从而使土地私有制与政府公共财政及社会公益事业之间形成相互制约的反馈机制[41]。

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地主土地私有制的作用范文篇12

[关键词]宪法修改；民事经济法制；民事活动

[中图分类号]D92

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2006)07-0019-02

中华人民共和国成立以来，先后诞生了四部宪法：1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。这四部宪法反映了我国建国以来社会发展的历史。特别是1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，是我国实行改革开放的标志。继这部新宪法之后，在我国改革开放20多年的发展历程中，又先后进行了四次宪法修改：即1988年、1993年、1999年和2004年通过的宪法修正案。这四次宪法修正案见证了我国二十多年来改革开放所带来的社会经济的巨大发展变化。同时，也带来了民事法制的发展变化。

1．在土地方面，引发了民事经济法制的物权内容的发展变化。1988年宪法修正案第2条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这一规定是对1982年宪法的补充和完善。1982年宪法第10条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”很显然，1988年宪法修正案把“出租”去掉，并增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这些规定说明了国家对土地利用的政策态度，即从对土地的抑制向对土地的有效利用的转变。另外，1993年宪法修正案第6条确认了“农村中的家庭联产为主的责任制”，体现了国家对农村土地的有效利用政策。同时，这也是对《民法通则》规定的农村土地承包经营权的进一步确认。土地使用权和农村土地承包经营权的确认，丰富了民法物权的内容。事实上，在改革开放的实践中，社会发展在客观上要求对土地使用权实施法律保护。1986年6月25日第六届全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》，明确规定了国有土地和集体土地的使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度。1988年宪法修正案将这一制度上升到根本大法宪法上来，就为土地使用权的转让提供了强有力的宪法保障。此后，全国各地掀起了土地使用权转让的浪潮。为此，如何保护土地使用权转让过程中的双方当事人的合法权利和利益，也就成为民事法制的重要任务。于是，国家颁布了有关土地使用权转让方面的单行民事法律法规。如，1991年1月4日国务院的《土地管理法实施条例》，有力地保护了土地使用权转让者的合法权益。但是，事实上，实践中土地所有者和使用者的合法权益并没有得到有效的法律保护。特别突出的是土地被征用后被征用者的利益没有得到保护。为此，2004年宪法修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这为民事法制在具体对土地实行征收或者征用中，如何通过补偿来保护被征用者的合法权益提供了宪法保障。

2．在对个体、私营经济主体的法律地位的确认方面，引发了民事经济法制的主体地位的发展变化。建国以来，除1954年宪法确认资本家的合法存在外，后来的几部宪法均否定个体、私营经济的合法性。其中1975年和1978年宪法仅规定两种所有制即社会主义全民所有制和集体所有制。事实上，1956年社会主义改造基本完成后，就不再允许个体、私营经济存在。党的十一届三中全会以后，1981年7月国务院了《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，实际上已经肯定了个体经济的合法性，这一点在1982年宪法中得到了进一步的确认。1982年宪法规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制的补充”。但仍未确认私营经济的合法地位。一直到1987年，在党的十三大报告中，私营经济作为“公有制经济必要的和有益的补充”，第一次出现在党的正式文件中，并论证了它的性质和作用。1988年4月七届人大第一次会议通过的宪法修正案，正式在宪法第11条中增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”这是在社会主义改造基本完成以后，在国家根本大法中，第一次确认私营经济的合法地位。1999年的宪法修正案虽然是局部性改动，也不彻底，但在承认私人财产权的合法性方面迈出了一步。国家虽然对个体、私营经济的地位已经有了相对明确的界定，但由于中国本身法治体系并不完备，所以在很大程度上，经济成分的地位是由历史而不是法律来确定的。因此，个体、私营经济的法律地位不但没有得到法律的充分保障，而且还受到种种歧视待遇。为此，党的十六大报告充分肯定了非公有制经济在国民经济发展中的重要作用，并提出完善保护私人财产的法律制度。这使非公有制经济有了更大的生存空间。党的十六届三中全会又进一步提出保护私有财产权，促进非公有制经济发展。这表明党中央对社会变迁的回应。2004宪法修正案第21条规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持、引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”至此，个体、私营企业主终于获得与其他市场主体同等的法律保护，废除了法律上的歧视待遇。这为民事法制在确认民事主体在民事活动中的法律地位方面提供了宪法依据。