乡村治理的主要方式范文篇1

【摘要】乡镇必须从经济建设型政府向公共服务型组织转变。官退民进的“乡公所+乡协”模式是实现乡镇转型的现实选择。转型后乡镇不再作为我国基层政府，而是县的派出机构。乡协是农民自己的组织，是农民利益表达的有效机制。乡镇转型是在“县政——乡派、乡治——村治”框架下进行的。

【关键词】乡镇经济建设型政府公共服务型组织乡公所乡协

乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际作为。

乡镇政府在实行家庭联产承包责任制、调整农业结构、兴办农村学校、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面功不可没。然而，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，完整功能、队伍庞大的乡镇政府的存在已经是明显的弊大于利，阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。乡镇必须转型。

一、从经济建设型政府到公共服务型组织

1、经济建设型的乡镇。

目前我国乡镇一级政府普遍是经济建设型的。政府直接管理、干涉农民经营自主权，农民种什么、不种什么由政府决定。政府公共服务机构的运行管理色彩较浓，服务色彩较弱。

农民缺乏农村公共服务需求的有效表达机制。农村社会公共服务的供给，对需求的动态反应性不强，因为乡镇政府是在没有准确了解和掌握农民对农村公共服务的需求状况下治理乡村的。因行政体制改革滞后，计划体制色彩较浓，对农村公共产品的供给起决定作用的，往往不是农村社区内部的需求，而是来自上级政府部门的收费和达标升级活动。对来自民间方面的供给积极性调动不足。

经济建设型的乡镇政府是收费型政府。乡镇公共财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。在实际中，乡镇的预算外资金收入和自筹资金收入经常相互混淆，自筹资金收入十分混乱。一般地，乡镇自筹资金收入主要来自于乡镇企业的上缴利润、管理费和各种集资、罚没款等，而这些资金的来源和管理又缺乏必要的制度约束，从而在一定程度上助长了乡镇收费行为的随意性。乡镇财政的主要来源就落到农民的身上，农民收入在缴费之余所剩无几，不足以维持农民劳动力再生产和农业的简单再生产。

在乡村社会里，县一级政府最关键，收税费的动力在县一级，乡镇的主要工作是收税。为了应付直接面对千家万户征税收费，它不得不临时聘请一些工作人员、成立一些收费性机构，依靠这些非国家正式人员、非正式机构征收税费。这些非正式人员、非正式机构因未被列入编制，其工资和费用基本上是从相应的收费项目中列支或按一定比例从上缴税费中提成；同时，乡镇在执行国家的政策（尤其是税费等经济性政策）时，他们往往从自身利益出发，即以自身财政收入增长为目的，有条件地执行国家的政策。

经济建设型乡镇政府是大而全的政府。乡镇政府是一个“五脏俱全”的政权机构，它的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政府机构主要分两块，一是政府机关。主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等；二是被称为“二政府”的“七站八所”。即粮站、农机站、农技站、农电站、水电站、林业站、兽医站、文化广播站、工商所、派出所、邮电所、交管所、国土所、财税所、计划生育服务所，另加文教办。乡镇站所性质是事业单位，但实际上行使行政职能。站所管理有纵有横，有乡镇管的，有上划的，还有受“上级”对口单位委托执法的。这些部门挂牌后，人员编制严重失控机构庞杂，人员超编，农民负担沉重。

乡镇维持了一种政、经、社全能的体制，并把权力的触角延伸到基层社会。在农村形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构。

经济建设型乡镇政府是充满矛盾的政府。乡镇一级政府上联“国家”，下接乡村社会。代表“国家”治理乡村社会，也代表基层民意。然而，乡镇政府总是乡村社会治理不济的“替罪羊“，是对村民自治、村主任选举和行使职权横加干涉的罪魁祸首。

乡镇的困境表现为权力小、责任大、能力弱。权力小，乡镇政府缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政，乡镇无决策权力，却要承担行事与亲民的责任；责任大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；治理能力弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。无行政责任能力，却随意干预属于农民生产经营自主权和村民自治领域的事务。

随着90年代以来现代化的加速度建设，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构，条块分割，看得见的管不着，管得着的看不见。这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。乡镇的管理权限是有限的，其主要领导方式是引导和指导，但基层领导习惯的是行政命令式命令，该管的不该管的都要管，盲目决策，强迫命令。

经济建设型乡镇政府是越位、缺位和错位共存的政府。强制性提供公共物品，诱致性公共物品供给少，农村公共服务的有效供给不足，不能满足农户需求。在县和村夹缝中，越位、缺位、错位并存。地方政府直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营活动。在生产计划安排上，存在强迫农民种植某种作物的现象。政府的运行费用和农村公共服务的供给成本，最终都需要通过农户这一微观经济主体承担，农户对此表示非常不满意；公共物品供给与需求错位，缺乏规范的公共选择机制，农村公共服务大都是由各级政府及其职能部门自上而下决策进行强制性供给的。农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府提供的服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共服务经费得不到合理的利用。

经济建设型政府是自利的政府。在现行体制下，决策目标偏向政绩，而不是农民真正的需求。片面追求GDP，搞政绩工程，资源浪费严重，导致农村经济、社会发展严重失衡。

2、公共服务型乡镇的内涵。

公共服务型政府是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织，公民把自己的部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮助公民做一些公民做不了的事情；公共服务型政府视人民为顾客。需不需要服务、需要服务的多少由人民自己说了算，服务的价格由可以讨价还价，服务的质量好坏、服务的效率高低要由人民来评定。如果不解决要不要你服务的问题，那么服务多少、服务方式和服务效益的问题将很难解决；公共服务型政府是权力重心和责任重心向下的政府，是尊重人权的政府，是有限政府，是有效政府，是人本政府。温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话，鲜明地提出“努力建设服务型政府”的要求，指出公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等"公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。

治理必须具备三个条件，一是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务；三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的手段和条件。然而，自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就不是一级完备的政府。撤消乡镇政府，建立乡镇公共服务型组织是历史的必然选择。

公共服务型乡镇要求“官退民进”；要求乡镇干部充分尊重农民的经营自主权；要求农民自己说话，建立农民自己表达意见的机制；要求乡镇的责任重心向下；要求乡镇提高服务的水平和质量；要求农民广泛参与农村管理，广泛参与社会经济、政治、文化活动。

3、乡镇从经济建设型政府向公共服务型组织转变的客观要求。

农民满不满意是乡镇转型的基点。在农民看来，乡镇政权组织就是他们通常所指的“国家”，因此，乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。

然而由于乡镇干部与农民缺乏沟通；乡镇官僚主义严重、贪污腐败盛行；一些干部素质低，横行乡里；超生罚款了事；个别地方因向农民强行征税，尤其是处罚不当抓人打人，暴力征税（收费）等恶性事件都严重损害了党和政府的形象，造成少数地区政府与农民关系紧张，人民群众对基层政府的满意度很低，尤其是乡镇政府。

见下表：改革乡镇政府，改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定，是忠实地实践“三个代表”、“立党为公，执政为民”的生动体现。

农村市场经济的发展是乡镇转型的外在动力。在社会主义市场经济的大环境中，乡级政府面对千家万户的农业个体劳动者，该管什么？不该管什么？经济发展如何导向，政府职能如何转变？怎样实现有为行政，政府应有哪些权力？应该承担哪些责任？长期以来未能找到理想模式，并给乡（镇）政府的工作带来了极大的困惑；随着我国经济融入全球化，中国的农村、农业和农民无论主观上是否愿意，客观上却无法避免地被逐步卷入全球竞争的浪潮之中，面对市场的激烈竞争，广大农民迫切需要政府为他们的生存、发展、致富、奔小康给予引导、服务，把帮助解决一些实际问题。但目前我国乡镇政府没有承担这样的职责。在发达国家，乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。在我国，撤销乡镇政府，替之以县以及县的排除机构直接服务乡村社会，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况。

解决“三农”问题要求破除乡镇体制性障碍。中央政府一直对“三农”问题非常重视，“三农”问题的实质是乡镇政府的困境问题。中央解决三农问题的有限政策资源在乡镇不断被吸纳，解决三农问题遇到了前所未有的体制和制度性障碍。在现有体制下，无法把体制内的人消化掉，无法把权力还给农民，减轻农民负担只是良好的愿望。不可能增加农民的收入，不可能彻底解决“三农”问题。

二、“乡公所+农会”模式实现乡镇转型

1、乡镇转型模式比较。

关于乡镇政府的改革，学术界主要有两种模式：

一是公权退出乡镇模式。徐勇、胡星斗、邓大才等学者持此种观点。他们认为，乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。撤消乡镇政府，建立“统一、精简、非实权化”的县委县政府乡镇办事处，实行村级自治，放活农民。县委县政府驻乡镇办事处作为党委、政府派出机构，按授权行政，不具有重大决策的实权，只拥有少数的具体办事权。乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。

邓大才认为改革县乡行政管理体制，撤乡并村，推进乡村自治。要按照“实县虚乡”的设计原则，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。同时坚决实行乡村自治。

在人民网2004年4月16日海外中文网上刊登的《乡镇体制改革势在必行——与潘维先生商榷》一文主张乡镇政府该为乡镇管理委员会或乡公所，有农民自治管理，直接向想乡民负责。

二是强化乡镇政权模式。沈延生和吴理财的“乡治”较为典型。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线伸入到村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。

笔者以为，彻底取消乡镇管理机构是在目前是不现实的。抛开乡镇一级，由（区）县政府直接来管理数百个实行自治的村委会，其治理效能是可以想象的。“乡派”模式可以部分替代原有乡镇的功能，但是，在民间的权力没有得到应有的重视的情况下，这样的改革往往会反覆，乡公所势必成为区县裁减人员的接收站，乡镇早晚会重新膨胀起来。市场经济条件下，乡镇转型的核心问题是要建立起适合农民表达利益的机制、讨价还价的机制和监督机制，提升民众“抗衡”政府的能力。同样，强化乡镇的模式历史已经证明是不成功的。乡镇体制问题的根源是农村官方权力过剩和民间权力的弱化。

2、乡镇转型的现实路径选择。

公共服务型政府应该是一种有效治理，治理是一种基于民主的现代政府理念，在治理模式中，政府由人民直接授权组成，并代表社会行使职权。乡村民主化治理的根本目的，是促进乡村社会的全面、持续和协调发展。“乡派”加“乡协”的官退民进模式是一种现实的选择。

（1）“乡公所+乡协”模式构想

乡公所是县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡镇的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡镇不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。

乡协即乡村自治协调委员会，是群众自治性组织，是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的组织。乡协的主要任务包括：指导所在乡镇各村村民自治，对全镇村民自治范围内的工作进行总体协调，组织乡镇和各村农会组织，监督乡公所的工作，反映民意等。

（2）“乡公所+乡协”模式的优势

确保公共物品的有效供给。农村公共物品供给的途径一般有农户自己想办法解决、村集体统一解决、农户合作解决、专业协会解决、基层乡镇政府解决等几种。当前，农村公共物品供给最主要的仍然是依靠农户自行解决，村集体和基层乡镇政府往往是缺位的，专业协会在农村还很不发达。在实行“乡公所+乡协”模式后，农村的公共物品供给将主要依靠村集体以及县政府的专门拨款，农会和各种农业专业协会将得到大的发展。乡村公共物品的提供将逐步过渡到县政府安排，乡公所和乡协统筹，农会、多种民间专业协会和企业多主体负"责提供的局面。这样的供给制度合理确定了公共物品的供给安排者、组织者和实施者，更为重要的是，这样的供给制度是建立在真正民意基础之上，确保了农村公共物品的有效性。

减轻农民负担，放活农民。取消乡镇一级政府后，乡镇原有的机构和干部编制必然大幅度减少。在乡镇一级存在诸多的组织，包括乡公所、乡协、农会、各种农业专业协会以及服务中心，但是，只有为数不多的乡公所干部工资由县财政负责，乡协的所有委员是兼职的。除了合农业税外，杜绝乱集资、乱罚款和乱摊派现象，农民的负担将大幅减轻；另一方面，乡协、农会和大量的农业专业协会是农民自己的组织，必将充分激发农民利益表达和参与农村管理的热情，增强农民与政府“讨价还价”的能力。

从根本上推进我国政治体制改革。我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府。实践证明，至上而下的政治体制改革是不成功的。随着民间力量在农村经济领域主导地位的确立，客观上要求国家将乡村社会的公共事务的决策权、管理权返还给民间。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，代之以不具实权的乡公所，乡村社会公共事务管理的权力回归乡协、农会，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革。从乡镇开始的由下至上的、以民为本的、主权在民的改革是政治体制改革的合理起点。

从源头上解决“三农”问题。“三农”问题的根本在于滞后的农村政治体制改革消耗了经济建设的成果。解决“三农”问题的根本出路在于启动农村政治体制改革，公共权力退出乡村社会，让农民自己发声，已经抓住了问题的关键。官退民进将催生众多农民合作组织，国内外经验证明，由农民主导的合作化是乡村建设的法宝。

加强和改善党的领导，提高党的执政能力。按照官退民进的思路，转变干部的工作作风，进一步密切联系群众，符合“立党为公、执政为民”的要求，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。农村能否走出困境、农民能否享受现代化的成果以及农业能否实现大发展，将是对党执政能力的严峻考验。

（3）模式推行的可行性思考

乡村社会公共事务的决策权和管理权可以让渡给民间。农业税和绝大部分农业特产税将取消，乡镇政府的征税职能大部消失，极少数需征税的项目可由县局负责。区县乡村政策的执行完全可以由乡公所承担；“乡公所+乡协”模式是中央政策的合理延续。在中央政府的倡导下，我国各地农村广泛进行了村委会民主选举，奠定了村级自治的一定基础，扩村并镇工作的有序展开，以及2004年中央1号文件又提出“鼓励发展各类农产品专业合作组织”，“积极推进有关农民合作组织的立法工作”，这些都为乡协、乡村两级农会和各类专业协会的组建准备了条件；“乡公所+乡协”模式有助于减轻农民负担，增加农民自主权，符合民意，必将赢得农民的支持；尽管我国宪法第三十条规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。但是宪法并没有规定县和乡镇的治理方式。撤消乡镇一级政权，建构公共服务型组织，实现基层的有效治理，是合情、合理、合法的举措。何况宪法如果脱离现实、阻碍经济社会的发展，也要作出必要的符合实际的修改。

（4）模式推行的障碍分析

乡镇债务的消化、乡镇人员分流以及乡公所与乡协关系的界定等都是“乡公所+乡协”模式推行的现实困难。这些问题处理的好坏，决定乡镇转型的成败。

三、“乡公所+乡协”模式的具体构建

乡镇的转型是在“县政——乡派、乡治——村治”的整体架构内进行的，乡镇的转型是一个复杂的系统工程。

1、大力推行县政。

县是中国行政区划的关键一环，是中国权利架构的基本单位，在社会发展和管理方面扮演重要角色。我国政治所面临的困境也主要在县一级。县既是城市的尾，更是农村的头，乡镇转型后，县级政府成为直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。发展“县政民主”不仅是必需的、可行的，而且也最可能具备民主政治应该具备的品质。“县政民主”并不单单是全国民主化过程中的一个发展步骤，更是全国民主化制度框架中的一个主要环节，是未来“民主中国”的政治制度的一个轴心。

县政是指县成为国家在农村的基层政权和具有地方自治特点的行政法人单位。在国家治理体系中，县拥有更多根据本县实际进行治理的自主权。主要根据规则—遵守而不是命令—服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。

按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制，条件成熟时，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。

将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策的独立性和自主性较强等。

2、乡公所替代原有乡镇政权。

机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。乡公所是县的派出机构，只是一个办事机构，在县政府领导下行使事权。撤消乡镇，建立乡公所需要做好以下配套工作：

明确原有乡镇机构的去留及归宿。原由乡镇政府的职能部分上交，如财政所、工商所、税务所、文教办、司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站等；部分取缔，如工业办公室、劳动管理所、交通管理站等；部分由村级自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。撤消乡镇的人大、政协机构。

做好人员分流工作。乡镇财政供养的1200万人员。非公务人员自行就业，教师由区县教育局管理，公务员将由国家多渠道安置。就乡镇公务员安置而言，一是加强企业。县乡分流人员懂管理知识，熟悉党的方针政策，有较好的人际关系，相对于其他就业主体更受企业的欢迎。县乡机关分流干部到企业，会充实企业的管理人才，增加企业的活力，有利于企业效益的提高；二是发展民营经济。县乡干部的文化素质和管理能力在农村区域人群中具有比较优势，他们可以成为农民致富的带头人。由中央、地方各级财政联合，把安置金集中发放，通过提供贴息贷款、信用担保、减免税等金融、财税政策进行扶持。民营经济的发展可以发挥示范效应，有助于机关干部转变“官”念，又能提供更多的就业机会；三是大力发展社会中介组织。社会中介组织发展得好，也可以创造大量的就业机会，减轻政府负担，节约财政开支；四是开展多元化培训。公务员的培训既要适应政府管理的要求，又要适应社会主义市场经济的发展。单一的党校培训显然不符合要求，应把公务员送到地方大学培训，培养复合型人才。

做好债务清偿工作。目前，乡镇一级净负债2300亿。对于乡镇负债，化解的办法是，由县驻乡镇办事处即县政府负责偿还一部分；由县、乡镇国有、集体企业偿还一部分；由中央、省、市政府偿还一部分。

3、乡协指导乡村农会。

乡协由乡镇的所有民选村长（村主任）组成，各村长都是乡协法定委员。在委员会内部，推举一名村长任农会主任，其余为副主任，任期一般为一年，主任实行轮值制，委员会成员全部是兼职。主要工作是村与村的合作、协调等。乡协反映本镇农民的民意，充分尊重农民的自主权。其根本目的是为了搞好村民自治，使村民委员会真正成为群众性自治组织，保障农民权益。"

在乡镇和村建立农会组织，保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济。农会是公益社团法人，而非营利社团法人。农会的功能与作用如下：①推广农业科学技术，提高农产生产技能，为会员进行产前、产中、产后服务，提高农民组织化程度，维护会员合法权益。农会提供综合性服务，不局限于某种专业产品的生产和经营，并有金融信贷业务。②协调、沟通农民和政府的关系，具体表现在宣传解释政府的政策计划，并迅速获得农民的支持；向政府反映农民的愿望，供政府决策参考；沟通农民与农民间的意愿，以期减少分歧与误会，增进团结和理解。③为农民提供服务。包括农用生产资料及生活资料的采购与分配、农产品的共同加工、仓储、运输、销售等；农业推广教育、生产指导以有及文化福利事业、会员金融事业、农业保险事业等。

政府可以通过乡协、农会了解农民的意愿，在政府与农民之间形成有序的信息传递渠道，为制定和调整农村发展政策，创造更好的条件。

4、合理界定乡公所和乡协的关系。

乡公所和乡协不是上下级关系，也不是决策与执行的关系。乡公所代表区县，执行区县政策，直接对县负责，乡协对乡镇民众负责。他们之间是一种既合作又相互监督，甚至讨价还价的关系。乡公所无权插手村民自治范围内的事务。

5、完善村民自治。

村民委员会是群众性自治组织，村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。

关于村民自治，学术界讨论很多，其中胡星斗提出的建立现代农村政治制度比较具有代表性。现代农村制度包括现代农村政治制度、现代农村经济制度、现代农村社会制度等。现代农村政治制度指社会主义人民当家作主的村民自我管理、直接选举、村务公开、村民监督的农村自治制度。

具体而言，村组的干部由村民直接选举、罢免；村里重大事务由村民直接投票决定，乡镇性公共物品由区县或乡民管理委员会协商基础上提供，其他农村公共物品由村级提供；实行村务公开，民主管理，民主监督；鼓励成立农会、各种专业协会，提高农民的组织化程度和市场中的博弈能力；在村民自治中培养农民的公民意识、责任意识、参与意识、合作意识，促进中国从管制型社会向自治型社会的转变。

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乡村治理的主要方式范文1篇2

乡村建设运动的目标，是力图对乡村社会进行全面改造，其中，关于乡村政治和经济的思考，反映了20世纪二三十年代中国农村社会改革可能采取的路径和方向。

一、关于乡村政治现代化的探索

20世纪上半叶，实现乡村政治的自治化和民主化是乡村建设运动最早提出的目标，虽然各地所采取的方式方法各不相同。米氏父子在翟城村的改革就是为了实现乡村自治。1917开始的山西村治，虽然具体的实效受到质疑，但山西村治倡导从“安民政治”向“用民政治”转变，尤其是1922年以后的“村政”时期，提出民治主义口号，主张政治要与人民一体，要人民加入政治，开创了一条主张民治主义的自治之路。乡村自治思想的出现体现了“五四”运动以后，民主思想成为一股时代巨流，民主政治成为强烈的时代诉求，也波及到乡村治理。20年代相继出现了两个鼓吹乡村自治的知识分子团体――“中华报派”和“村治派”，他们极力宣传村治主张，将村治置于国家与社会基石的地位，主张建设“村本政治”，使“一切权利，根本在民，政权操纵于民众，治权始于乡村”，强调乡村自治中的人民性和民主性，在乡村自治组织的设计中贯彻了民主制度的理念，体现了教养利民的乡村自治精神。“村本政治”理论不仅提出了农村政治的民主化建设问题，而且涉及农村民主政治建设与国家民主政治建设的关系问题，对乡村政治现代化的路径已经有了非常深入的思考。

乡村自治是一个政治、经济、文化的系统建设工程，在30年代后的乡村建设事业中体现得更为明显。梁漱溟在邹平推行以村学、乡学为组织的“政教合一”自治制度。乡学、村学是邹平的文化教育组织，更是行政自治组织。从梁漱溟对村学、乡学社会组织的设计中可以看出，民主政治建设及其真正实现必须从处于基层的乡村、农村做起，无此则不能有真正的民主。他高度重视农民政治素养和参政议政意识的训练与培养，强调通过教育启发、引导、鼓励村民参与政治的主动精神和民主意识，最终达到乡村自治的目的，这是他20年代以来乡村自治思想的延续和实践，也是民国乡村建设运动中乡村政治现代化目标的实践。

自治化和民主化也是晏阳初在定县的乡村政治现代化建设中的具体目标。定县平民教育的主要目的是使平民成为有聪明才智和进取心的中华民国公民，平民教育在一定意义上给乡村自治打下了基础，是在中国培养最可信赖、最有建设性的民主力量。中国要处理好自己的事情，就应该从内部乃至外部创造一种现代的民主，使村民视野开阔，兴趣广泛，谈吐理智。用晏阳初的话来讲就是，乡村平民教育如果成功的话，它将为改变四千年的帝王统制，建成现代共和国而奠定基础(《晏阳初全集・中国的新民》)。“民有、民治、民享”是晏阳初追求的重要乡建目标。晏阳初根据自己多年的乡建经验认为，在一个健全的民主国度，“为民所治”比“为民所享”更强大有力，因此，当定县被划为县政建设县后，晏阳初便着手县政改革实验，提出新的县政机构“不可不注意县政府对于新政治要求之适应，而尤不可不注意全县人民之政治组织与政治动员”。晏阳初始终把培养农民的自治能力、自治精神作为自己的重任，他所从事的乡建实践的最后结果便是为了实现农民的“自治”。

总之，乡村自治中民治主义政治主张追求一种现代民主管理模式，培养了农民的民主意识，这是轰轰烈烈的乡村建设事业给传统乡村社会带来的新气象，而乡村社会也在这种新风气的影响下发生着潜移默化的变革。民国乡村建设思想在乡村政治现代化方面所作的上述思考对当代农村政治改革也有很大的启发和借鉴。

二、关于乡村经济现代化的探索

经济工业化和市场化是一个国家经济现代化的特征。引导乡村经济走合作化道路从而走向市场化和开办乡村工业是乡村建设运动中振兴经济的主要措施。

首先，推行各种合作社是乡村建设运动中各实验区都采取的方式。在思想认识上，乡村建设派认为合作社是农村经济发展的最好途径。梁漱溟说：“所谓经济进步，无非是生产技术与经济技术的进步，此种进步，均从小规模进于大规模，从零碎生产进于大批生产。这种情形，都是竞争的结果……农业进步亦需要大规模的经营，与工业同……农业既不能走竞争吞并的路，其经营复须相当的大规模，则舍农民同意的自觉的‘合作’，殆无他途。”(《梁漱溟全集・中国之地方自治问题》)这里，反映了梁漱溟以合作社促进农村经济的用意，他把合作社作为农业经营技术的一种进步，企图通过合作社将中国传统的家庭农业引上大规模经营的道路。合作社经济思想是乡村建设派经济思想中最有特色和最有成就的部分。就连乡村建设派的批判者也不得不承认这一点。孙晓村在《中国乡村建设运动的估价》中写道：“要问到中国目前乡村工作中关于经济方面的建树唯一的而且最普遍的就是合作社。合作社的组织自然是一件于农村有益的事……”创办合作社为各乡村建设实验区经济发展起了一定积极作用。在30年代以后的乡村建设运动中，各实验区都成立了数量不等的各类合作社，主要有金融合作社、生产合作社和运销合作社。在实际运作中，各合作社程度不同地利用集体的资金和力量开展生产和经营，“具有一定股份制企业的性质”；有的合作社实行了产销联合，“具有一定的农工商联合企业的性质”；有的合作社为了扩大农产品的销售市场和提高农产品的经营收益，建立了比较完整的生产和经营管理系统，“在经营理念上有较强的市场观念，在实际操作上有较强的效益追求”(虞和平：《民国时期乡村建设运动的农村改造模式》，《近代史研究》2006年第4期)。所以，乡村建设运动中的各种合作社，无论从资金还是人员上来看，其规模都很小，其生产经营的市场化程度也很有限，但是合作社的运行已经显示了明确的经济现代化的趋向。

其次，在乡村建设运动中对乡村工业化道路的探索也体现了一种经济现代化的趋向。以后，中国思想界随着对中国现代化问题的不断思考，曾爆发过“促兴农业以引发工业”还是“由工业促进农业”的争论。“以农立国”还是“以工立国”的争论其实已经接触到了中国社会现代化的出发点问题。在论争中，以梁漱溟为代表的乡村建设派主张以农立国，认为中国应该首先发展农业，但同时又强调从农业引发工业，最终实现工业化。在《乡村建设理论》中梁漱溟曾断言“以农业引发工业是我们的翻身之路”，他发展农村工业的理由是――“许多的研究估计，大致都证明中国人口繁密，可耕地少，每人均不到几亩地。所以非使农民兼事工业不可，一面生活不足，一面劳力有余，两面相迫，其必出于兼事工业一途，固属自然之势。”(《梁漱溟全集・乡村建设理论》)梁漱溟对由农业引发工业的道路充满期望。梁漱溟的“工业”主要指乡办工业，梁漱溟设计的乡村经济发展道路也存在着很多缺陷，但是他强调率先发展农业经济在中国的重要性，主张逐步建立符合中国国情的现代化体系有其合理性的一面，尤其是重视农村工业在当时为乡村经济的发展指出了一条可行之路。

定县实验中晏阳初对农村工业也有类似的主张，他认为：“中国因为是农业国，一般人很容易注意到农业，而忽略了农村工业的重要性。中国农民可以利用农闲从事手工业的生产制造，补助家庭收入，补救生计。所以农村工业在我国整个的国民经济上，应占重要的地位。资本主义势力入侵以来，大量机器制造的工业品，充斥于市场，给予农村手工业很大的打击，生产没落，工人失业，这是中国经济的一大危机。中国以往未曾――以后也将无由走人工业资本主义之路，则农村仍未尝不可以保持经济自足的局面。如果应用合作社的原则，则把分散的原始式的小手工业，组织联合起来，作共同之经营，又加以技术方面的研究改良，则农村经济之复兴，方可有望。”(《晏阳初全集・(定县村工业调查)序》)

乡村治理的主要方式范文篇3

关键词：乡村自治；模式；启示

一、乡村自治的理论准备

清末民初时期，面对中国社会发生的巨大变化，传统的政治统治机构和统治方式已经不能面对来自于外部世界和中国底层社会的双重冲击。如何改革就的国家政治体制，建立新的政治体制，成为当时亟待解决的问题。当时的有识之士纷纷提出了新的治理方案。虽然思想庞杂，方案繁多，但不论是改革派还是革命派都不约而同地走向了乡村自治的道路。

首先提出改革方案的是清末维新派的代表康有为、梁启超等人。康有为认为，地方自治在中国古已有之。因此建议，在县乡镇设立自治机构，专事地方自治事务。梁启超也提出了“秉西法，重乡权”，建立“地方自治政体。

不管是康有为的托古改制，还是梁启超的援西改革，都是对中国社会对重新构建国家和社会秩序的曲折探索。康有为梁启超的自治思想，开启了中国乡村自治的历程，是中国乡村自治思想的前驱。

另一个对后世乡村治理产生重要影响的是孙中山的地方自治思想。在孙中山的国家政权建构中，地方自治位于础石地位。他认为“地方自治者，国之础石也，础不坚，则国不固”。国家的根本在于人民，所以建设定要以人民为基础，从人民开始。要想建设一个强盛的的中华民国，“必筑地盘于人民之身上，不自政府造起，而自人民造起也。”他所强调的从人民造起，就是要实行民权主义的地方自治。

孙中山地方自治思想取法于西方的民主政治制度。他倡导三民主义，很符合当时中国的政治实情。地方自治是实现民权的重要步骤。南京国民政府成立后，极力标榜孙的思想，并积极筹划实施地方自治，并在社会层而实施乡村自治。但由于全国政治局势的动荡使得它扭曲变形，转向了保甲制度，民国乡村自治自此寿终正寝。但国民政府在自治中所制定的自治细则对当今新农村建设具有一定的启示意义。

二、清末民初乡村自治模式概况

清末民初，在对乡村治理的路径选择上，走上了乡村自治的道路。这种自治模式与以往中国古代的统治是完全不同的治理方式，乡村自治模式是时代的产物。

首先，乡村自治的主体。清末改制时期的乡村自治，称得上是中国乡村自治的首例。但其已难能可贵的在乡村自治的主体上较传统的统治有了极大突破。虽然中国传统的乡村治理是国家政权和乡村社会双重的管理，乡绅等乡村社会的权威人士在其中发挥重要作用。在乡村自治模式下，除了传统的权威，更是突出了曾经的被统治对象的作用。在一定程度上赋予了普通民众更多的政治权利。民初以来特别是南京国民政府治下的乡村自治运动，更是继承了清末改制的这种自治传统。

其次，乡村自治的内容。从清末民初乡村自治实践中的各项规章制度来看，乡村自治模式在这一时期有了基本的雏形。不论是中央政府，还是地方政府，在其颁布的自治章程中，都详细地规定了自治的主体、范围、事务等等各项事宜。

再次，乡村自治的效果。清末民初的乡村自治，不论是清末改制时期，还是南京国民政府的乡村自治，对于当时的统治者来说，都是草草收场，以失败告终。今天，我们无法还原或再现当时的真实情境。但我们依然能够推断出这一时期的乡村自治的效果。打开自治先河，重拾自治传统，恢复乡村秩序，锻炼民众政治素质等等，都是这一时期的乡村自治所达到的令人意想不到的效果。

三、清末民初村级治理模式探索的启示

清末民国中国农村治理模式，可以用一句话来表述清末民初中国农村治理的经验与启示：“政府推进、制度改造、精英担纲、送法下乡、强民富民、勇于借鉴、综合治理”。

第一，清末民国的农村治理都是在各级政府的推进下进行的。中国自古“王权不下县政”，但随着近代以来中国社会全面的溃败，农村的衰败也不可避免。为了挽救国家于危亡之中，众多的有识之士利用政府的权力与权威对农村进行了全面的治理。由于中国农村松散的文化、以个人为中心的小农经济、对政治参与与个人权利的的淡漠等众多因素的影响，传统的权威在农村治理过程中依然能够发挥出重要作用。时至今日，农村的治理也依然需要政府的推动和扶植。

第二，清末民国的农村治理是以改造制度为重要内容。传统的国家制度和农村的管理制度在内忧外乱的冲击下，难以为继。由此，制度改造也就成为农村治理的当务之急和重要内容。从中央政府到地方，乃至到村一级，或是表面，或是实质，各项制度都进行了全面的改造。

第三，清末民国时期的村级治理多是在精英人士的倡导或直接领导下进行的。这一时期，中国社会已经有一大批接受西方政治思想理念的精英进步人士在思考和探索着中国发展进步的道路。如梁漱溟、晏阳初等学者更是把自己的学问与探索中国农村社会的前途紧密结合起来，通过乡村教育运动来打造自己期望中的中国农村社会。

第四，清末民国时期的村级治理注重建章立制，健全各项法律法规。无论是北洋政府还是南京国民政府时期，都从国家层面对农村的治理给予了充足的法律保障。中央政府、地方政府、村级地方，也是一以贯之。如前所述，各种治理模式，无一不是具有健全的法律法规作为治理的保障和后盾。

第五，清末民国时期的农村治理无不是以改造国民素质、繁荣经济为首要目标。近代以来，有识之士无一不认识到中国社会的积贫积弱的根源国民的贫困，而贫困的根源则在于国民素质的低下，特别是农村的贫弱和农民的素质低下。于是改造农民和农村，教育民众、繁荣经济成为农村治理的首要目标。治理的各种措施也都是围绕这个目标进行和展开。

乡村治理的主要方式范文

关键词乡政管理；村民自治；冲突；有机衔接

自1987年《村民委员会组织法》的颁布与贯彻，村民自治在中国获得了长足发展。但村民自治的运作与理想形态之间尚存在较大差距，以至不少人对其现实可行性存有疑虑，一些地方的政策选择也有所不同。出现以上情况的原因，除了村民自治必须受到多种因素的制约外，还在于村民自治的运作中存在着不少的内在矛盾，突出表现为乡政管理与村民自治的衔接。这一矛盾实质上反映着国家对农村的治理形式及走向。本文试就此作一探讨。

一

1980年以后，中国农村基层社会管理体制变化的一个重要特点，就是乡政管理与村民自治的二元并存。过去一直延伸和介入农村基层社会中的国家权力上收至乡，乡作为国家在农村地方的基层政权，对本乡事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务。在乡以下的村建立村民自治组织，由其在党和政府领导下自主地管理基层社会事务。这样，在现阶段农村社会，管理体制中便存在两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会，乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。二是蕴含于农村社会之中的村民自治权，其功能是在国家有关法律范围内，通过村民公约等方式对社区加以自我管理。村民自治组织的领导人由村民选举产生，由村民提供一定经济补贴，并对村民负责。因此，村民自治权直接来源于农村社会本身。（注1）

从权力的来源与功能看，农村社会的“乡政村治”的格局实际上是两种不同的权力构成的。这两种权力从最终归属和运作目的看是一致的。其一，根据国家法律，国家权力不再是凌驾社会之上，统治和压迫农民的强权，而是代表包括农民在内的全体人民的利益，有效地组织和领导社会的管理权。村民自治权是由国家法律制度规定，农村村民管理基层社会事务的权力。二者都建立在人民当家作主的权力基础之上。其二，由于具有共同的权力基础，国家权力和村民自治权有可能实现有机的结合。人民民主专政的国家权力在乡村社会的有效行使，有赖于村民自治的配合，村民自治在基层社会的运作，有赖于人民民主专政的国家权力的保证和支持。正是从这一制度本质出发，《村组法》规定，乡政府和村民委员会是指导和协商的关系。这一规定，一方面肯定了乡政府和村民委员会是两种不同的权力载体；另一方面强调乡政府与村委会的关系是指导与被指导，即指导—自愿接受的关系，而不是领导与被领导，即命令—服从关系。

《村组法》的规定显然是理念性的制度构架。在现实社会中，这一构架存在着难以避免的内在矛盾。首先，现阶段尚存在国家、集体和个人三者之间的具体利益矛盾。这一矛盾在主要实行集体所有制和家庭分户经营的农村表现得尤为突出。乡政管理主要代表国家利益或以国家名义运用其权力。村民自治主要反映和表达村集体和村民意愿和要求。当国家、集体和个人利益较为协调时，乡政管理与村民自治的关系较为和谐，村民自治的运作也较为规范。当这三者利益关系较紧张时，结果则相反。其次，乡政管理的权力集中于乡政府，（注2）但权力运用的范围是整个乡。这实际上表明，在实行村民自治的村仍然存在乡政管理权的影响，只是其影响程度和方式有所不同而已。这样，在村的范围内，实际上存在乡政管理与村民自治两种权力的影响。这两种权力在运作中构成了一种此消彼长的博奕关系，（注3）并制约着村民自治的运作。

自《村组法》贯彻实施以来，对乡政管理与村民自治之间的权限和关系一直争论不休。有相当数量的乡镇管理干部认为实行村民自治脱离现实，《村组法》超越了现阶段需要，其理由是，实行村民自治后，乡政管理失去了“腿脚”，行政命令难以畅通无阻地贯彻下去，从而造成了“应该管理的无法管”的现象。而乡镇政府的上级对乡镇政府干部实行任期目标责任制，采取行政命令式管理，乡政管理则只能与村委会协商。村委会受其社区和村民利益和意愿影响，往往不服从或不太情愿接受乡政管理，以致乡政管理权难以落实到基层。在这一背景下，不少乡镇干部要求进一步强化对农村基层社会的行政管理，强化国家权力的介入，甚至要求从政治体制方面调整“乡政村治”的格局。这一要求反映在一些政策选择意向上。由中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队课题组1995年提交的一份权威报告就反映了这一要求。该报告主张将村民委员会下沉到下范围的自然村，在自然村之上设村公所之类的乡政府派出机构，其目的是进一步强化国家行政权，缩小社会自治权。（注4）

与一些乡镇干部的意见不同，不少村民或村委会干部对乡政管理过度干预基层事务表示不满，认为村民自治在相当程度上只是停留在制度条文层面，《村组法》没有得到贯彻落实。在有人进行的一项广泛调查访谈中，一些村民说，现在的干部实际上都是上面指派的。村上的干部要站住脚就要巴结乡领导，乡上的干部要端“铁饭碗”就要巴结县领导，群众的意见没多大的用处。（注5）为此，不少村民希望通过民主选举、民主管理和民主监督，维护其权益，即进一步扩大村民自治权。主管村民自治的民政部门积极推进村民自治，反映了村民的这一意愿和要求。

乡镇干部和村民对待村民自治的不同看法，实际上反映了乡政管理与村民自治，行政权与自治权的二元矛盾和冲突，并折射出国家与社会在分权治理过程中的不平衡性。那么，为什么在《村组法》贯彻8年后，对于村民自治仍存在不同看法，而且在一定范围内的分歧还较大呢？主要是在一些地方，乡政管理与村民自治出现了脱节，行政权和村民自治权运作的冲突加大。对此，不能作出简单的价值判断，而应对造成这一状况的原因加以深入分析。

二

乡政管理与村民自治的脱节与乡政府对农村社会管理的职责和权能增多有关。这种增多受宏观、中观和微观三个层面因素的影响。

从宏观层面看，《村组法》的制定和贯彻起始于农村经济体制改革取得重大进展之际。人民公社解体后，实行“政社分开”。原有的人民公社是管理经济，组织生产，兼具行政管理职能的组织，而政社分开后的乡政府不再直接管理经济，组织生产。其职能大为减少，主要只是从事原人民公社兼有的行政管理。当时的行政管理的内容不多，村组织的行政化色彩也较浓，所以乡政管理较为顺利。但随着社会的发展，农村的宏观环境有所改变，乡政管理的职能迅速增多。首先，中国的市场经济体制正在建立之中。农民还不可能根据市场需要和自我意愿从事生产。国家不能不通过“定购粮”的方式从农民手中获取农产品，以满足迅速扩大的市场需要。这其中就存在国家要求农民种什么或不种什么的问题，承担这一任务的便是直接而对农民的乡政府。经济调控是乡政府的一项重要职能。其次，通过农村第一步改革，大多数农民获得了温饱。但当代中国农村正处于由传统走向现代化的深刻变革之中，农村发展的目标是深化改革，实现小康，走向现代化。在这一历史变革进程中，农村分户经营的一些局限性日益显示出来。如农村流行“要致富，先修路”。修路显然不是一家一户能够承担和完成的。特别是一些公共水利工程年久失修，不仅"制约着农村的发展，而且危及到正常的农业生产。在这一背景下，乡政府必须承担领导和组织当地经济发展的任务。再次，随着农村的发展，农村中存在的一些深层次矛盾日益显露出来，并且出现了一些新的矛盾和问题。最为突出的是人口不断增多与资源有限性的矛盾，农村社会治安问题日益严重等。由于人口和治安问题关系着国家稳定和公共安全，国家予以高度重视。控制人口和维护治安成为乡政府必须完成的硬任务。为完成这二大任务，地方政府采取“一票否决制”。即达不到一定指标，就没有参加评优获奖资格，而评优奖获直接关系到政府的政绩，乃至政府官员的升迁。

从中观层面看，《村组法》的制定贯彻与分权式改革有关。这种分权除了国家与社会分权外，还包括中央与地方，地方与地方的分权。各个地方和各个部门在获得自主权的同时，也有其相对独立的利益和意志。一是各级政府部门制定出本部门的发展目标，要求所管辖的部门达标升级。如教育行政部门要求学校在一定时间必须达到一定目标。二是地方政府为本地的经济社会发展制定出种种计划。在农村，这些目标和计划最终都要通过政府加以贯彻、落实。即所谓“上面千条线，下面一根针”。而上级政府在确定目标和下达计划时并没有为乡政府提供相应的手段和条件。乡政府为实现目标和完成计划，只得采取行政命令的方式加以贯彻，从农民手中汲取实现目标和完成计划的人力、财力和物力。

从微观层面看，《村组法》制定贯彻之际正处于市场经济初步发育之时。在人民公社时期，计划经济和集体主义道德教育，使农村基层领导人的私利冲动受到强有力的遏制。人民公社解体后，随着农村商品经济发展和向市场经济过渡，农村基层干部的谋利意识和行为迅速增长，且得不到相应的约制。分权式改革赋予农村基层干部更大权限，但分权没有与制约相匹配，以致于不少农村基层干部运用其权力获取不正当利益。其重要方式就是“搭便车”行为，即在贯彻招待上级某一政策时，谋取和扩大其自身利益。而出于利益冲动，基层干部要求增加其行政权限范围，强化对农村社会的深度介入。这一要求尽管属于一定范围的行政行为，但由于行政人员的身份，而被视为国家意志。

与此同时，随着农村经济社会发展，特别是《村组法》的贯彻实施，村民的民主意识增强，要求通过村民委员会这一群众自治组织维护其合法权益。农村村民对村委会干部由乡政府指派表示不满，反映了他们对村委会作为群众自治组织应代表村民利益，反映村民意愿这一理念的支持以获取和巩固其合法性。为此，一些村委会对乡政管理不再是惟命是从，而是采取各种方式弱化甚至抵制乡政管理的影响。因为，法律赋予了村委会相对独立的权力，而乡政管理不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织。

当然，村民和农村社区在争取更多自主管理权的过程中也出现了“过分自治化”，即力求摆脱乡下管理的倾向。《村组法》规定了乡政府与村委会的关系是指导关系，这就意味着乡下管理的手段主要是协商式。而一些村委会出于本社区利益需要，往往不愿接受乡政府指导，甚至力求摆脱乡下管理。相当数量的村民认为自治就是想做什么做什么，政府管不着，同时也不愿接受乡下管理，一些本为应尽的公民义务也不履行。如超计划生育，违法违纪，抗交税款。

以上状况使乡下管理与村民自治之间出现一种悖论：乡下管理要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治；村民自治则使村民和自治组织要求减少行政干预，甚至力求摆脱乡下管理的控制；基层社会愈失控，乡下管理愈要求强化控制；乡下管理的行政干预愈强，基层社会愈要求获得更多的自主权，超越行政干预……。这犹如一场拔河赛，双方均在加力，难以达到均衡。它不仅直接制约村民自治的动作，而且影响着政策选择意向。有关乡政管理与村民自治之间关系的截然不同的认识，便来源于此。

三

通过以上述背景分析，我认为不宜笼统地强化乡政管理，也不宜孤立地看待村民自治。

从国家和社会分析的趋势看，“乡政村治”格局有其必然性和合理性。它有利于调动两个方面的积极性，既实现有效的国家管理，又不至于压抑社会的自主性和活力。所以，“乡政村治”的格局作为得到法律支撑的制度才框架应该长期坚持，不宜随便动摇。

那种因为农村有所失控而要求强化行政权的选择，显然尚囿于中国长期历史以来的权力放与收的思维逻辑之中。根据这一选择意向，村设立乡政府派出机构，村民委员会下沉到自然村，即现在的村民小组层次，这一思路有利于强化乡政管理，与此同时它也可能将国家权力与农村基层社会置于更为直接的对立之中。在“乡政村治”的格局下，村委会实际是国家与农民之间的中介组织，许多矛盾和冲突可以通过这一中介组织的上传下达加以缓和和整合。如果将村委会下沉到村民小组，村民对基层社会管理的参与渠道更少，缺乏社会约制的行政干预出现偏差的可能性将大为增多。在实行分户经营和存在农民相对独立利益的现实条件下，行政干预过分和偏差都容易引起干群关系、国家和农民关系的紧张。七届全国人大委员长万里从国家长治久安的角度，认为“民主建设主要在基层”。“民主与法制不加强，民主渠道不畅通，群众闹事。”（注11）

脱离中国现实背景，单纯强调村民自治也不合适。在走向现代化的当代中国，乡政管理对农村社会的改造和推动，不仅必要，而且必须。离开了乡政府的指导，村民自治不仅很难有效运作，而且容易受社区和村民利益驱动，成为超越国家法律的“村自治”，将村变成不受控制的“土围子”。

所以，从中国农村的现实和发展出发，应在坚持“乡政村治”的制度框架下，努力寻求乡政管理与村民自治的有机衔接。

（二）合理划分权限。《村组法》对乡政管理与村民自治之间的关系和各自权限作了一般性规定，即乡政府有权指导村委会的工作，村委会在乡政府指导下自主管理本村事务。但由于对乡政府和村委会的职责权限范围缺乏明确具体规定，使乡政管理和村民自治在动作中难以有效衔接，乡政府或是因为“指导关系”，对村里的事务不愿管，不敢管，致使村委会的工作放任自流；或是对村里的事务干预过多过深，乃至包办代替，致使村委会成为其下属机构。而村委会或是完全听命于乡政府，成为乡政府事实的派出机构，或是过分强调自主性而不愿乃至拒绝乡政府的指导。所以，根据《村组法》原则，从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限是促使乡政管理与村民自治有机衔接的重要环节。为此，一些地方在贯彻《村组法》过程中制定了有关乡（镇）政府指导村委会工作的规则。如山东省莱西市1991年制定了《乡镇人民政府指导村民委会员工工作通则（试行）》，对乡政府指导村委会工作的内容、范围作了11条明确具体规定，其中最后一条是维护村委会的法律地位，支持村委会的工作。该市牛溪埠乡在制定乡人民政府指导村委会工作规则的同时，制定了村民委员会协助乡政府做好工作的规则，由此将乡政府对村委会的指导、村委会协助乡政府工作的内容和范围作出了明确具体的规定，便于操作，有利于行政管理与村民自治在制度规范基础上有机衔接。

以上两方面显然都不利于村民自治的正常动作。所以，无论是乡政管理，还是村民自治，都必须通过建立相应的法律制度其行为。以明确哪些属于正常的政府行为，哪些属于不合理的干预；村民自治既要维护村民的合法权益，又必须接受正常的乡政管理。通过统一的法律制度，使乡政管理与村民自治有机的衔接起来。

（四）改进工作方式。乡政管理是国家最低一级的行政管理。作为国家行政管理机构，乡政管理使用最多或最熟悉的是行政的管理手段。特别是长达20多年的人民公社体制所运用的单一行政管理方式在农村基层影响甚深。其中，人民公社体制废除后，乡以下实行村民自治，多年来主要由政府依靠行政手段去办的一些事，改由村民群众民主讨论决定。农村村民和社区有其独立利益和依法自主管理社区事务的权利及要求。为此，乡政管理除采取必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理方式，在尊重农民和村庄自主权的基础上实现有效管理。如福建省上杭县庐丰乡的乡政府与所辖的岗村的村委会签订“村民自治协约”，将各自的职责以制度条文的形式加以规范，乡政管理有成效。该乡领导认为“签订自治协议后，乡里不用派工作队，不用派包村干部，各村自己的事情自己管理，各自的任务各自完成，大大减轻了乡政府的工作和负担，我们乡领导也有更多时间精力集中到其他工作上去。”

显然，采用经济、法律和教育等综合手段比单一用行政命令方式所需要的时间、精力和条件更多，但这也是在实行村民自治条件下乡政管理发展的必然趋势。乡政府只有顺应这一趋势，充分尊重村民和村民自治组织的自主权利，通过引导、指导，积极发挥其作用，才能促使乡政管理与村民自治的有机衔接。

首先，是以思想教育、利益驱动等方式积极引导村民和村民自治组织的活动，实行分户经营和村民自治后，兴修大型公共工程一直是困扰乡政管理的一大难题，亦是许多人不赞成实行村民自治的重要理由。但是这一难题并非无法克服。湖北省孝感市境内有一条长达10数里的河流，因年久失修，河床淤积，导致水灾频频，血吸虫病卷土重来。自1994年，该市经过有效的动员，使广大农民意识治理此河的重要性，积极参与治理工程。该工程所需的一半费用由村民义务工解决。有的村民为此推迟了婚期。1996年3月中央电视台晚间黄金时间的“焦点访谈”节目报道了这一多年难见的情况。这说明，在现有的“乡政村治”的格局下，兴修公共工程并非难以逾越的难关。

其次，积极指导村民和村民自治组织在实践中学习民主，运用民主。不少乡镇之所以对村民自治持有疑虑，主要是认为村民的民主素质低，实行民主容易失控。然而，村民的民主素质不是自然生成的，只有实践中通过指导逐步提高。乡政府通过宣传法律，制定规则，帮助村民和村民自治组织在法律制度范围内行使民主权利，既有利于村民提高民主素质，又可以使村民自治在法律制度的轨道上动作，从而实现乡政管理与村民自治的有机衔接。

再次，对村民自治的运作进行必要的督导。在现阶段，完全依靠自治单位的力量实现村民自治的有效运作显然比较困难。特别是在村民自治组织体系尚不健全，功能不完备，村民的参与能力和作用有限的情况下，乡政管理对村民自治运作的督导十分重要。如村务管理中，财务管理较为困难。由于文化水平和专业知识的限制，村民难以实施财务监督。为解决这一问题，一些地方实行乡村二级管理制度，除了发挥村民监督作用外，由乡政府有关部门对村财务实行监督和检查。所以，当村民自治通过乡政管理的必要督导得以正常运作，乡政管理与村民自治便可以实现有机衔接。

参考文献:

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一、乡镇政府与村委会之间冲突的主要表现及其成因

与过去的体制有很大不同,在"乡政村治"格局下,作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系或领导与被领导关系,二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系,对这一点《村组法》第四条作了如下规定:"乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"应该说,就成文的法律制度而言,村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的:既没有明确规定"指导、支持、帮助"的内容、方式与方法,也没有明确规定"协助"的范围和形式。②这就为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙,由此而衍生出种种矛盾和冲突。

其一,从乡镇方面来看,一些乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构,仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式,对村委员工作和村民自治进行行政干预,这特别突出地表现在村级民主选举、民主决策和民主监督等环节上。

在民主选举方面,少数乡镇党委、政府个别领导干部不依法办事、,严重干扰和破坏选举工作的正常进行。具体形式主要有以下四种:一是既不征得农民群众的同意,又无上级机关的批准,几年甚至十几年都不进行村委会选举,致使农民群众无法行使民利。二是漠视国家法律权威,不组织民主选举,强行任命村委会成员。三是乡镇选举工作机构或其领导成员,在选举过程中,造成违法。四是乡镇党委、政府违反法定程序,撤换任期未满的村委会成员,侵犯农民的罢免权。

在民主决策方面,一些乡镇干预村民和村民委员会对村事务的民主决策权,甚至不顾各村的实际情况,片面追求"高速度","高指标","高积累",向村委会下达"硬性任务",要求村委会向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。个别乡镇提留公然超过国务院明文规定的"不得超过农民上年纯收入5%"的规定,竟达到50%以上。

在民主监督方面,比较突出的是所谓"村财乡管"问题。村财乡管本来是个别地方针对具体情况采取的对村级财务的一种监督,但现在却被一些地方普遍采用。出发点是好的,但既不太合理,实际实施过程中也容易产生一些负面的效果。一是村里失去了自己的财务权和资金使用、支配、收益权。村里的财产归村民集体所有,由村委会负责保管、使用,而村委会又是群众性自治组织,除了必要的乡镇统筹、提留外,没有向乡镇上交财务的法定义务;二是村财乡管为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。村财集中到乡镇的农经站统一管理,而农经站客观上是乡镇下设部门,听命于镇长,因而易造成村财产的流失,对村经济社会发展造成不利影响。实际生活中这样的事已屡有发生。除了这些弊端外,从这种监督的程序本身看,它客观上是一种事后监督,根本不能达到对村财务进行有效监督的目的,而仅仅是形式上限制了村级的"用钱"权。同时,它又是一种单方面的监督形式:乡镇对村有监督权,而村则无半点对乡镇"管理"的监督权。

乡镇对村委会强有力的控制还表现在,乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导,来间接地"领导"而不仅仅是"指导"村委会。一般来说,在每一届村委会换届选举之前,都要先进行村党支部的换届选举,根据《》的规定,村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生,但乡镇党委不仅可以推荐村党支部书记候选人,而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人,落选的可能性很小,即使落选,乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人,以保证合乎其意愿者当选。这样村党支部书记对乡镇党委有着很大的亲和力,比较自觉地贯彻乡镇党委的意图,包括对村委会的领导。笔者接触过的一些乡党委书记曾明白无误地告诉笔者:"《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系,实际上是领导关系,因为乡镇长同时又是党委副书记,村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导!"

上述问题的成因,既不能简单归之于少数乡镇领导的个人素质不高,观念更新不够,也不能完全归因于上面所说的有关法律规定的过于原则化。更关键的原因还是应该从乡镇政府在国家权力结构中的地位及其所担负的职能中探讨。

如上文所述,乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位,这决定了党和国家在农村的各项发展目标、计划和任务,最终都要乡镇政府加以贯彻、落实,即人们通常所说的"上面千条线,下面一根针"。这些目标、计划和任务是国家通过行政命令的方式由各级政府层层下达的,其完成情况是衡量乡镇领导"工作实绩"、决定其升降去留的一项主要指标。特别是目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行"三个一票否决制",即计划生育一票否决制、社会治安一票否决制、发展经济一票否决制。这3项工作都被量化为一些个体指标。这些指标是自上而下制定的,指标制订后逐级分解并落实任务和责任到人,乡镇领导只能完成或超额完成,否则不仅升迁无望,还可能"乌纱"难保。这迫使乡镇领导及机关干部想尽一切办法完成上级部署的各项任务指标,特别是那些直接由村民负担的任务,如计划生育、征兵、粮棉种植和订购、税款负担等等。为此,乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制,包括强有力的行政命令手段,以保证上级各项任务的贯彻落实。这其中的确有少数乡镇领导干部出于自身利益而假公济私或工作方法上粗暴、简单等方面的原因,但根本上还是乡镇政府所担负的特殊角色使然。我们所走访的的几十位乡镇领导在谈及对一问题的看法时,都不同程度地表示有不得已的苦衷,他们都声称并不是不支持村民自治,也不是不知道村民自治长远来说所具有的重大意义,但上面交付的硬性任务必须完成,因此不得不干预甚至操纵村委会的工作。有的乡镇干部坦承他们做的许多事情违反了《村组法》,但又补充道:"我们是奉上级命令行事,是奉命违法"。理由很简单,若仅仅依靠《村组法》所规定的那种指导或协商方式,是很难支配作为村民自治组织的村委会的,更无力通过村委会对村民汲取实现目标和完成计划的人力、物力和财力。应该说,这种看法在目前的乡镇干部中有相当的普遍性。在理论界也不乏回应者。如有学者曾提出"村委会准政权化"的设想,试图在保持村民自治性质不变的基础上,给予村委会一定程度的政权性质和地位,以为政府提供一个合乎法理、可灵活使用的组织形式,既保持政权的控制能力,又为村民自治留下空间③。而由中共湖北省委组织部和湖北省农村社会经济调查队课题组1995年提交的一份权威报告,甚至主张将村民委员会下沉到小范围的自然村,在自然村之上设立村公所,作为乡政府派出机构,以进一步强化国家对农村基层社会的行政管理。④这种似乎不合时宜的主张并非空穴来风,更非无稽之谈。

其二,从村民自治和村委会方面来看,则有不同甚至截然相反的看法。如果说家庭联产承包责任制使农民成为农村经济生活中的主体,村民自治则使农民开始成为农村政治生活中的主体。村民希望通过由自己选举产生的村委会这一法定的村民自治组织来控制社区资源,体现和维护他们的利益,而村委会由村民产生和罢免,也决定了村委会必须代表村民意愿,以为村民服务来换取村民的支持和信任。但是,这只是村委会性质和功能的一个方面;另一方面,乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中得到贯彻实施,因此,村委会实际上又承担着某些行政职能,具有准政权组织的意味。许多调查显示,村委会除了完成属于自治范围的工作外,它的另一方面的工作(约占其全部工作2/3)就是贯彻上级的方针、政策。⑤因此,村委会便居于乡镇和村民之间,扮演着既要代表乡镇政府,又要代表本村群众的"双重角色"⑥。村委会"海选"模式的首创地吉林省梨树县的一些民选的村干部对此深有体会,他们说,"当选"比"任命"的压力更重,因为原来只有一个责任方向(上级---乡镇),现在至少变成两个;原来对他们只有一种要求,现在变成多种要求。⑦村委会要做到两者兼顾,有一定难度。但若偏重于某一角色,就势必引发纠纷。

在现实中,有些村委会只是一味执行乡镇政府的要求,完全听命于乡镇政府,忙于"收粮、催款、刮宫、引产",而置村民的意见和利益于不顾,这必然会失去村民的拥护和支持。实际上,越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从,而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。应该说,村委会的这种行为在一定范围内,是合理的,也是合法的,因为《村组法》已赋予了村委会自治权,乡镇政府不得对村委会随意发号施令,将其作为下属组织。但任何合理行为若超出一定限度也可能变得不合理。有学者在调查中发现,有少数村委会为了自己特定的利益,有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时,村委会就将全部责任推向乡镇,而当乡镇责怪村委会协助工作不力时,它们又把责任全部推给村民。⑧还有个别村委会干部甚至认为:"我是本村群众选举出来,我只对群众负责"。在他们看来,村民自治就是本村村民想干什么就干什么,而村委会作为村民的合法代言人和人,有权决定自己的内部事务,没有必须接受乡镇政府的指导和监督。于是,他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责,抱着消极、冷淡的态度,甚至与乡镇政府明争暗抗,如对本村村民的超计划生育不闻不问。

二、理顺乡镇政府与村委会关系的若干对策

上述可见,村委会与乡镇政府的矛盾和冲突来自于村委会(代表村民)和乡镇政府(代表国家)两方面,各有其合理性和依据,也各有其偏激之处。从总体上看,矛盾的主要方面在乡镇政府,也就是说,拥有基层政权的行政权力、高度组织化的乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀,是造成矛盾和冲突的主要原因。但缓解和克服矛盾的办法却不能仅仅从乡镇政府本身入手。笔者这里无意提出系统、成熟的对策,只想谈几点初步的设想。

一是将村委会与乡镇人大衔接起来,乡镇人民代表大会是乡镇一级的国家权力机关,是本乡镇人民群众(主要是农民)行使当家作主民利的主要形式。它在性质上虽不同于作为村民自治组织的村委会,但在功能上二者又有相通之处。笔者设想,是否可以考虑从组织上将二者衔接起来,即规定:村委会委员原则上应是乡镇人大的代表,村委会主任、副主任则是其当然代表,从而将村委会"巧妙"地纳入国家权力系统内,使之由完全的"体制外"力量变为一定程度上的"体制内"力量:一方面,作为乡镇人大代表的村委会成员可以通过制度化的渠道在乡镇一级国家权力机关表达和体现村民的愿望和要求,使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映广大村民的意愿;另一方面,乡镇人大对作为人大代表的村委会成员又有一定的组织上的约束力,使之更主动、自觉、积极地协助乡镇人大的执行机关---乡镇政府开展工作,由此实现村委会与乡镇人大、政府的良性互动关系。而村委会主任、副主任、委员会只是以个人身份参加乡镇人大,这并不会改变村委会作为村民自治组织的性质。

二是改革乡镇政府政绩考核指标制定制度。特别是要改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法。上级政府在制定乡镇发展指标时,应做到从乡镇实际出发,同时充分考虑乡镇的意见和要求。由于这些考核指标,大都要落实到每个村民,因此事先应与村民委员会进行协商,广泛征求村民意见。这样制定的考核指标才易于赢得村委会和村民的理解和支持,也才切实可行。

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一、现实状况及其特点

互动是指社会上个人与个人之间,群体与群体之间通过语言或其他手段传播信息而发生的相互依赖的过程[1]。目前，政府行政管理正处于由管理型向服务型转换的历史进程中，基层民主治理运行机制逐步完善，基层群众自治与党内民主相互促进、基层群众自治与政府行政管理相互补充、基层群众自治与国家民主政治相辅相成的互动态势日趋明显，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动的局面已经初露端倪。

1.基层政府逐步由管理型向服务型转型，社会服务功能不断增强

（1）基层政府职能转变初见成效。改革使传统的“取”、“予”关系发生逆转，乡镇政府从过去对农民的“要钱、要粮”，转向落实粮食直补等各种惠农支农政策以及提供各种社会公共服务，初步改变了乡镇领导干部的工作作风，依法办事的工作新机制和公共服务型政府的构建步伐加快。

（2）乡镇治理单元趋向合理，冗员状况有所缓解。通过撤乡并镇和合并村组，镇域、村域面积进一步扩大。

从各地的实践看，乡镇不再采取与上级政府部门“一对一”的机构设置模式，而是根据实际设置3一5个综合性的办公室(如党政办、社会事务办、经济发展办等)或若干服务中心，因人设事的现象大大缓解。目前，乡镇编制(含行政和事业)平均维持在70人左右，乡镇领导职数7-9名(多交叉任职)。就村组干部而言，目前每个行政村的“定工干部”平均维持在5.4人左右，与改革前相比，缩编的效果极其明显，极大改变了乡镇机构和乡村干部“生之者寡,食之者众”的局面。

（3）基层政府依法行政意识明显增强。一方面是基层群众不断增强的法治意识和依法维护自身权益的行为对地方政府机构形成强大的推动力，另一方面是中央政府建设民主、法制化国家，建设和谐社会的要求对地方政府机构形成强大的指导力。

2.基层群众自治能力逐步提升，“四个民主”稳步推进

（1）在民主选举方面，实现了由“指定”到“海选”的跨越，选举质量逐届提高。我省村委会换届选举已进行了八届次。由起初的直接任命，到后来的间接选举，再到目前的直接选举，由原先的等额选举到现在的差额选举以及备受关注的不确定候选人选举，选举的民主程度一届比一届提高，运作程序也一届比一届规范，成功换届选举的数量与质量在不断提高。

（2）在民主决策方面，议事决策制度不断健全、决策方式更加多样。目前，农村普遍建立了以村民为决策主体的民主决策体制，主要是通过召集村民会议、村民代表会议、村民议政小组等形式决定村里的主要事务；农村民主决策形式更加多样，成效更加显著。

如在村务决策中引入民主听证制度，把涉及村民切身利益的事务，包括重大村务决策意见出台、村集体财务收支、计划生育、工程招投标、宅基地分配和土地征用补偿、义务工摊派和农民福利救济、村规民约的修订完善以及村民反映强烈的其他事项，都纳入了听证内容，优化了村务决策水平。

（3）在民主管理方面，管理主体多元化，管理方式更趋合理。

目前，农村出现了包括村民、党支部、村民委员会、村民小组以及各种农民组织在内的多元管理主体。从实行民主管理的方式来看，大多数农村主要通过实行村务公开、财务管理民主化、对村委员会的民主评议等形式，实现民主管理。

（4）在民主监督方面，村务公开日臻透明，村民对村级干部及村级政务实现了有效监督。

一是通过村务公开直接监督村干部的管理行为。部分地方还要求各村委会每季度都要向村民进行一次述职报告会，通报村务运作情况；每年底要进行一次民主评议村干部活动，群众对“村官”进行评议，评议结果张榜公布；二是通过村民民主理财小组的正常活动，包括财务审查与帐目清理活动等有效活动实行积极的民主监督；三是通过建立基层群众利益诉求平台和畅通群众的渠道，推行工作失误追究制度来实行有效的监督。

3.乡(镇)村格局悄然转变，行政领导关系向协商指导关系艰难转型

20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局[2]。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过基层群众性自治组织村民委员会进行自我管理、自我教育、自我服务。

党的十六届五中全会以后，“党委领导，政府负责、社会协调、全民参与”的新治理模式正在推进，中国乡村治理模式正从“权威型治理”走向“协商—合作型治理”。按照新的治理体系的设计，乡镇作为国家农村基层政权，依法行政；村民委员会作为村民自治组织，依法自治。乡（镇）村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。更重要的是在实践中，随着村民自治制度的实施及乡村经济的发展，一方面基层政府主动创造出听证会、民主恳谈会、社区议事会等多种民主协商形式，另一方面村民越来越要求行使法律规定的自治权和自，乡镇政府对村委会内部事务简单的行政命令及直接干预得不到基层群众的响应，甚至受到越来越多的抵制。

4.基层群众自治向党内基层生活延伸，形成基层群众自治与党内基层民主的良性互动

扩大民主范围到基层党内，是村民自治发展的逻辑延伸。

农村“一肩挑”、“两票制”、“直选书记”等模式的建立，是农村基层党内民主同村民自治实行对接的有益尝试。

在江苏第七届村委会换届选举中，全省有4396个村委会主任兼任村党支部书记，“一肩挑”的村比例达24.9%[3]；党内基层民主的实践形式也不断创新，比如射阳县尝试改进乡镇党代表对党委政府工作的监督，开展“当面锣，对面鼓”的询问质询工作，不仅创新党员有效参与民主管理的方式，同时在基层群众中产生了较大的示范效应。

5.基层群众自治的“倒逼效应”开始显现，推动了基层政权及国家民主的发展

从实践来看，当村级实行民主选举后，一些村民及村干部开始责问乡镇干部：“村主任能选举产生，为什么乡镇长就不能选举呢？

”为此，一些地方开始探索新型乡镇治理模式，不仅将竞争机制引入乡镇领导人选举中。部分地区乡镇长的直选表明，基层组织的民主向国家政权组织的民主推进。

基层民主实践还推动了国家层面的社会民主。比如，党的十六大时，村民自治、居民自治还分别表述：“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”。到了十七大时，则将村民自治、居民自治结合起来，表述为基层群众自治，提出要将城乡社区建设为“管理有序、服务完善、文明祥和”的社会生活共同体。这种表述的变化，为城乡一体化实践活动中实现城乡基层群众自治的良性互动提供了政策环境和理论支撑。

二、存在问题及其原因分析

1.存在的主要问题

近些年，乡镇政府和村级组织之间的关系，可以说“既趋于紧密，也趋于紧张”[4]。说紧密，是乡镇政府的控制措施仍在增加，在村庄的社会经济生活越来越市场化、自主化的同时，村庄内部组织却被上级更多地作为科层制组织来管理了；说紧张，是乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素，控制愈加困难，两级组织之间的不协调增多。

因此，基层群众自治与政府行政管理衔接互动存在的突出问题是形实不一，“被民主”现象严重；两权失衡，管理权大于自治权。具体表现在以下几个方面：

（1）基层政府职能越位，群众自治组织“行政化”倾向明显

一是对村民自治组织进行人事控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。

二是在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。

三是对村委会财务进行全面接管。上世纪90年代中期以来，乡镇政府对于村级财务的控制程度不断上升，主要标志就是实行“村账乡管”。开始是“单代管”，即乡镇政府只会计账目，不直接代管现金，随后发展为比较普遍的“双代管”，账目和现金都被“代管”，村级财务被乡镇政府全面掌控。

四是对村集体土地等重要资源进行控制。近年来，一些基层政府在推进城镇化、工业化的过程中，不按国家政策办事，违背群众意愿搞征地拆迁，导致因基层群众利益受损所引发的矛盾增多。

（2）群众自治组织“四个民主”运行失衡，自治功能尚不健全

只有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个制度整体推进，落实到位，村民自治权利才能得以真正实现。但从实际情况看，制度安排与实际运行之间存在偏差，四个制度发展并不协调，存在一种不均衡状态。在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行，导致民主选举相对搞得较好，而真正涉及村民根本利益的民主决策和民主管理往往流于形式，民主监督由于自身的会议召集机制安排上的缺陷，更是难以发挥应有的监督制约作用。因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，降低了村民自治的实效。

（3）群众低度参与，基层民主治理活力不足

一是部分农民受农村发展水平的制约，影响了对民主的有序参与。特别是农村中大部分青壮年农民长年累月在外务工，对本地公共事务知之甚少，难以正常行使民主监督权利。

二是部分群众受“社会排斥”，几乎难以参与基层自治。比如进城的“农民工”、城市下岗职工以及“社会闲散人员”等，他们作为城乡社会的“弱势群体”，由于种种原因无法参与到社区事务的民主决策和民主管理中来，致使这些弱势群体受挫，甚至产生严重的逆反心理和敌对情绪。

三是村干部受较低的政治、经济待遇的影响，积极性难以调动。从盐城市农村实际看，村主要干部年工资大约是6000元左右，一般干部年工资只有4000元左右，村干部积极性难以调动；从政治待遇看，村干部感到政治上没有前途，有的村干部连续多年被评为全县优秀村干部，但是无法进入公务员序列。从选举机制看，村干部任期短，三年两头选，导致他们短期行为，没有长远打算。另外，当前农村党员队伍老化，村干部后继乏人的问题也相当突出。

（4）行政管理事务困难重重，乡镇干部和村民关系面临严峻挑战

进入20世纪90年代以后，由于农村体制改革没有大的突破，旧体制对农村经济和社会发展的制约日益显露，行政管理中的一些如义务教育、计划生育、征收原税费欠款等“老大难”问题尚未根本解决，又出现一些极易引发乡镇领导干部和村民百姓矛盾。这些问题主要有：一是兴办项目；二是土地征用；三是乡村负债；四是干预生产；五是干部工作作风稍有不慎往往直接引发矛盾和冲突。

2.原因分析

（1）关系定位不准

关于党支部与村委会关系，《村民委员会组织法》作出了明确规定：“中国共产党在农村的基层组织依照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民利。”这是处理两委关系的基本原则。然而，人们对这条法律规定的理解和做法很不统一“，各取所需，为我所用”。

社区居委会的自治法人地位一直悬而未决。我国现有法律登记的组织法人共有5类，即机关法人、事业单位法人、工商企业法人、社团法人和民办非企业单位法人。这5类实体法人是独立民事诉讼主体，承担独立的民事责任。

而城乡基层自治组织并没有作为实体法人登记和规定，只是从政治上予以明确，法律上却是空白。这种状况使村（居）委会等基层自治组织处于一种尴尬境地。

（2）制度保障不力

现行的相关法律制度不完善。1998年修订后的《村民委员会组织法》仍然存在条文原则化、缺乏可操作性等问题。

例如，对村委会直接选举中贿选的界定、关于乡—村关系的规定还不够细化等；1989年制定的《城市居民委员会组织法》也存在和《村民委员会组织法》类似的问题；1986年颁布的《职代会条例》和1988年颁布的《企业法》中的相关规定，已经不适应当前企业的实际情况，占企业大多数的公司制和非公有制企业的职工民主管理没有法律规范。

制度不健全，有关法律、法规不配套。村级事务的民主决策问题、村民的权利救济问题、村民的权益保障问题、村民选村官的监督制约和罢免问题、乡镇政府同村民委员会的关系问题，全国各地都各自创制，没有统一规范；部分非公有制企业的职代会制度流于形式，对涉及职工重大利益的问题，不召开职代会进行民主讨论，或召开职代会也只是走过场，职工的合法权益得不到保障；法律对违反《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》在惩治方面缺乏硬性规定，如大量出现的贿选问题，因为没有相关法律的明确规定，不能得到有效的处理；又如罢免难的问题，由于罢免条件严格，在实际上失去其操作的可能性，罢免权也随之成为公民无法实现的权利。

（3）参与能力不足

从传统上看，中国农民从来就缺少民主的团体生活，缺少团体的生活训练，人们的合作意识、平等观念和民主习惯也就难以养成，导致对公权失控的危害预期不足,对没有侵犯自身利益的行为无动于衷。再加上我国群众自治的历史不长，选举文化积累不多，广大村民对群众自治的内涵、外延、原则、方法、步骤等缺乏足够的认知和了解，参与能力也非常有限。农村精英大量流失，使基层自治组织人才空虚，进一步削弱了群众整体的自治能力，降低了城乡群众自治的质量。

（4）经济基础不厚

在集体经济实力薄弱的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力或出卖集体资源，结果就会出现这种农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，而这类村庄大多是集体经济的“空壳村”。在税费改革之前，村里还可以通过提留获得一些资金用于村庄公共事务，而农业税的取消彻底断绝了村集体的经济来源。村集体资金的缺乏导致公共事务的经费投入没有来源和保障，少数村连村部都没有，更不谈有群众集中议事的场所。

（5）实践形式不多

当前，中国社会正处于转型期，许多深层次的矛盾和问题日益显露出来。然而，基层群众自治与政府行政管理良性互动的有效形式仍然不多。比如很多地方推行“包片干部”制度，即乡镇政府安排干部作为所辖村庄的联系人，但由于政府工作的特性和惰性，他们只是乡镇政府与村干部的“联系人”，与村里其他人基本上不发生任何联系。加之制度保障不到位,许多好的方法也是昙花一现或无法推广。民主恳谈会也非乡村治理的终极模式，其长效性同样受到了质疑[5]。

还有，近年来的“村章乡管”、“村财乡管”，这些做法往往打着防止村干部“以章谋私”、“”的旗号，甚至被当着先进经验加以推广。其实要防止村干部谋私，更重要的是以民主的方式解决问题，在村级公共权力内部完善和激活民主决策和民主监督等机制，为村民提供有效的司法救济等渠道，而不是由乡政府以行政化手段越俎代庖，以牺牲民主的代价换取所谓的“反腐效应”。

三、衔接互动的路径和对策

1.基本路径

（1）大力发展农村经济，着力夯实政府行政管理

与基层群众自治有效衔接和良性互动的经济基础当前农民的政治参与更多地以实现和维护自身利益为目标，但现实中农民的利益时常受到侵犯，这也是导致农民非制度化参与的一个重要原因。考虑到长期以来，对农村公共产品的欠账和农村公共产品的严重短缺，政府应加大向农村的财政转移支付力度，在提供公共产品上要重点向农村倾斜。

建立化解乡村债务的长效机制，是实现有效衔接和良性互动所必须的经济要素。面对乡村数亿的债务，化解的方式既不可能是靠中央和省级财政一揽子兜底解决，也不能完全由县乡财政自行解决。因此，需要各级政府分担责任，多管齐下，综合治理。当前，特别要建立严格的新增债务责任追究制度，以避免“旧债未除，又添新债”。

（2）加强群众自治的组织建设，着力形成政府行

政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的组织支撑培育各种社会组织，扩大基层群众自治范围，增强社会自治功能。

从目前的实践来看，要扩大基层群众自治的范围，扩大城市中的业主委员会、农村中的专业性行业协会和经济合作组织等新兴社会组织的自、自治权和基层群众参与权。要大力培育群众组织和团体，发展社区志愿者组织、群众性文体教育组织以及各种社区服务组织，建立以城乡社区为基本单元的新型组织动员体制。

规范各类社会组织，建章立制，推进各类社会组织的规范化建设。在民主管理过程中，要结合新的形势，完善城乡居民自治章程、村（居）规民约、村（居）民会议和村（居）民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、村（居）民的权利和义务、村（居）级各类组织的职责和工作程序。同时，要加大对各类社会组织的管理监督，不断提高其自律性和诚信度。

加强群众自治的教育和培训，不断增强组织观念，着力提高基层群众的自治能力。要使群众尽主人之责，关键要有主人之识、履职之能。通过系统有效的教育、引导，让农民有体面和尊严的生活方式，比如扩大村庄内的公共交往，让村庄成为农民自己生活的舞台，并因此体味人生的价值；让村民生活在村庄的历史之中，有根；让农民对未来充满信心，有预期；让村庄有文化，有舆论，有道德压力，有生活感[6]。

（3）加快制定相关的法律法规，着力完善政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的法制保障

一是严格规范乡镇政府职责和权限，坚持依法行政。政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，具有群众自治性。目前地方组织法规定乡镇政府就是七方面的职责和权限，凡是这七方面之外的事情，乡镇政府就不能作为，从而为村民自治和社会自治留下应有的空间。

二是加快制定《村民委员组织法实施细则》、《城市居民委员会组织法实施细则》。因为《村民委员组织法》《城市居民委员会组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，没有具体界定基层政府行政管理权限范围，使城乡社区居民的民主自治权利只是一种制度性赋权，而不是实质性赋权。

三是要制定一部专门用于保障村民委员会换届选举工作的法规，对换届选举中普遍存在的选民资格认定、候选人资格审查、破坏村民委员会换届选举的行为进行明确界定。

（4）加强载体建设和机制创新，着力探索政府行

政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的实践形式在协调乡镇政权与村级组织关系上，一是“两种事务一把抓”，即由村委会统一负责村民自治事务和乡镇行政事务的管理。

好处是在村委会层面实现了政务和村务的一体化，对村子较小、干部素质好能力强的地方比较适应，弊端是工作量大，干部负担重，对个人依赖性强；二是乡镇干部“包村”。通过乡镇干部“包村”，便于乡镇农业生产、计划生育、扶贫项目等工作得以完成，还可通过“包村”对村民自治工作给予指导，从而实现了乡镇行政管理和村民自治的结合，缺陷是不易坚持，延续性较差。

在乡镇机构的运行机制方面，主要是设立社区服务中心。近年来，一些地方创造了几个村庄设立一个社区，成立社区服务中心，将社会保障、社会救助、农民就业服务、农村公共卫生、群众文化、社会治安、纠纷调处等政府社会管理和公共服务项目整合进社区服务中心，构筑公共服务平台。这样既落实了乡镇的社会管理和公共服务职能，寓管理于服务之中；又减轻了村级组织的工作压力。

在协调村级党组织与自治组织关系上，主要有三个方面探索成果。其一，“两委联席会议”与“一肩挑”各有利弊。两委联席会议制度避免个人说了算，避免了村两委的决策冲突。“一肩挑”解决了村级组织机构臃肿和责任不明，减少村干部之间冲突和内耗，减少了村干部职数，节省了开支。但是，在两委联席会议制度下，村两委的角色混同，很难明晰各自的职责，而“一肩挑”使组织间冲突内化为个人所扮演的不同角色间冲突；其二，“两票制”比“两推一选”更能促进衔接与互动。“两票制”模式是指在选举农村党委会的过程中，先由全体村民对本村现有党员投信任票，然后从得票超过半数的党员中提名村党委会候选人，召开党员大会正式投票选举村党支部组成人员。

实际上是群众投“信任票”确定党委会候选人，党员投“选举票”进行正式选举。

一些地方把“两票制”的“信任票”理解为“推荐票”，提出了“两推一选”。实行“两票制”选出来的村党支部书记，比“两推一选”更多地得到了广大村民的认可和支持；其三，“直选书记”比“党委会选举书记”更有利于衔接与互动。

直选村支书改变了过去村党员只选村党支部委员、党支部委员再按照上级党委意图进行分工产生村党支部书记的做法，从而扩大了党员的民利，增强了支部书记权威的民主基础。

在自治组织建设方面的新举措主要有“三会”(听证会、协调会、评议会“)三公开”（财务、政务、事务）及《社区自治章程》、《居民自治公约》、“重大问题公决制”、“民主评议制”、“社区联络员”等制度。此外，部分地区推行的民主恳谈会制度，健全了农民广泛参与公共问题的利益表达机制。

2.主要对策

（1）努力强化“一个结合”，实现民主与民生互促。以民主促民生问题解决，在解决民生问题中推进民主的进程和提升自治的水平“在上面，民主是个理论问题，是制度设计问题；对基层官员来说，只是操作程序问题；对普通百姓来说则是个利益问题。”[7]

在中国，广大基层群众刚刚摆脱温饱问题，民主政治对他们来说，还不像阳光、空气一样是人们的生活必需品，它在某种程度上还是一种可有可无的奢侈品。因此，开展基层民主建设必须根据社会主义现代化建设所处“发展黄金期”与“矛盾凸现期”并存的阶段性特征，牢牢把握以人为本、民生为先的指导思想，始终把基层民主自治建设与经济建设这个中心任务相结合，与新农村建设这个战略目标相结合，与解决基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题相结合，达到民主与民生的互进。“民主与民生互促”最直接的意思就是把二者有机地结合起来。一方面通过民主方式促进民生问题更有效、合理的解决；另一方面通过关注、解决民生问题吸引基层群众的政治参与热情，并在解决民生问题的过程中加强民主训练和丰富民主生活，不断提高基层群众的民主意识和民主能力。

（2）规范“两权运作”，推进“两权制衡”，形成国家与社会、政府与村民、乡镇与村治良性互动的权力博弈“两权制衡”主要是指通过立法途径对政府行政管理权与基层群众自治权进行明确界定，把政权、法权划归政府行政管理范畴，把财权、事权划归群众自治范畴，并从组织设置和规范管理上保证两权的相对均衡和对接，以利于发挥两权之间的互动、互补、互助、互促及互督功能。这种做法既可防止因两种权力悬殊使其无法有效行使，又可减少因两种权界模糊造成的越权、侵权和弃权。

当前，规范两权运作，推动“两权制衡”需做好以下具体工作：一是完善立法，明确界定两种权力的权限范围，对基层政府的“指导”功能作出更明确界定，对基层政府干预基层群众自治、代行村委会权力的行为设置更严厉的制裁。当然，由于立法程序比较复杂，当前不妨先从地方性规范文件做起；二是加快乡镇政权体制和运行机制的改革步伐，进一步转变乡镇职能。

依照法律积极支持和科学指导基层群众依法管理自己的事务,为群众自治组织“松绑”。保证选举反映民意,将群众自治组织自治、自我服务等作为村里工作考核的重点,为群众自治组织“减压”。将政府的工作重心下移,积极主动提供有效的公共产品服务,并在这一过程中引导、促进基层自治,为群众自治组织“鼓劲”。扎实开展清理整顿、还权于民工作，取消“村章乡管”、“村财乡管”等不当做法，切实解决村委会工作普遍存在的“工作任务多、检查评比多、台帐要求多、代收费用多”问题；三是加快构建自力救济、党政机关救济、司法救济、社会救济等多途径的基层民利救济体系；四是着力发展基层政治性的维权组织、经济性的合作组织和公益性的社区服务组织，特别是基层民主维权组织，如村民监事会、民主调解协会、法律服务理事会等。

（3）继续深化“三个公开”，做到“三个延伸”，进一步提升公开的质量

“三个公开”主要是指基层的党务公开、村务公开、财务公开。当前，进一步深化“三个公开”，就是要不断拓展公开内容，创新公开形式，规范公开程序。着力做到“三个延伸”，即从定时公开向随时公开延伸，从定题公开向群众点题公开延伸，从办事结果公开向办事过程公开延伸，切实提升公开的质量，使公共权力在阳光下运行，让群众的知情权真正得到保障，从而更好地参与社会的管理和监督。

（4）抓紧出台“四项规定”，制定“四条铁律”，推进乡村协商民主与乡镇治理机制创新

所谓乡村议事协商，就是乡村社区成员，就其事关社区的公共事务、公共利益或重大问题，进行公开的意见表达、意见交换和讨论协商，以达成共识或形成决策的一种民主形式。当前，推广乡村协商民主，必须制定出台相关的政策文件，规范议事协商的事项、对象、程序和形式。同时必须制定“四条铁律”：一是对协商议事项目内容有严明的规定；二是对协商议事程序有严格的规则；三是对难以形成共识的议事项目有严正的仲裁；四是对违反协商议事规定的行为有严处的机制。

（5）大力推行“五会联动”，坚持“无三不决策”，严格规范基层民主决策的程序“五会”是指村（居）支委会、村（居）委会、村（居）党代会、村（居）人代会、全体村（居）民大会。“联动”是指相互配合，相互监督，联合行动。“无三不决策”是指五会中至少有三会的人员参与讨论才能作出决策。

乡村治理的主要方式范文篇7

关键词：弊端改革方案有限自治法律分权直选民主合作制

自建国以来，我国的农村基层政权的设置历经多次变化，在1954年9月通过的我国第一部宪法中，规定了中国农村的基层政权为乡、民族乡、镇。从此，乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立。但不久后由于实行制度，再加之,因此在1958年以后的20多年间乡镇政权体制一度被取消，由“政社合一”的体制所代替。历史轮回，1982年所修订的宪法又重新确立乡镇作为中国农村基层政权的地位。自上世纪80年代至今,随着我国由计划经济向市场经济体制的转变以及农村民主法制的发展，乡镇政权组织弊端不断暴露出来，时至今日，已严重阻碍了农村社会经济的发展和我国基层民主法制的进程，亟需改进。

一，当前乡镇政权的弊端及评析：

当前乡镇政权的弊端归结起来，可以说有内外两大方面：

（一）内部结构存在弊端：

首先，党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。

其次，乡镇机构臃肿，人浮于事，财政赤字严重。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍①。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。

再者，乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。

（二）外部关系不协调：

这首先表现在乡(镇)村关系紧张。自我国农村实行村民自治制度后,乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,普遍仍然通过干预村委会职权范围的事务，实现对村庄的行政主控来予以实现。因此，两者关系普遍比较紧张，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。

其次，县乡关系不畅、“条块分割”严重。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,则建立起自己的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,造成了县乡之间的矛盾和摩擦。

乡镇政权上述问题的产生主要有两大原因，一是当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府。而在市场经济已基本建立、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。二是压力型体制①的作用。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下，这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果②。

二，乡镇体制改革的主要方案及评析

（一）针对上述乡镇政权的现存问题，理论界提出了以下三种主要的改革方案：

（1）强化乡镇体制。观点是要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合乡镇现有的“七站八所”，包括将现有的县派驻机构等变成乡镇政府的职能部门，使乡镇政府真正成为一级实体政府。

其依据主要是：在目前情况下，乡镇政府是国家实现对广大农村控制与统治的重要基层政权，承担大量的任务，在国家治理结构中其作用十分重要。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就可以避免乱收费现象，并且有更多的精力去组织发展当地经济。

（2）改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。

持这种观点的学者认为产生乡镇政权面临困境的主要原因是乡镇政府的权、责、能不一致。与其他层级的政府相比,乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱③。

（3）乡镇自治。乡镇自治就是使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体,它们两者成为平等的主体。与之相关,实行乡村民众对乡官和村官的直接选举。

主张乡镇自治的学者认为，目前的乡镇政权基层政权实际上成为了国家吸取农村资源的工具。实行乡村自治,减少了国家权力与农民利益的冲突，让农民从根本上摆脱压力型体制的困境,这样可以理顺乡镇与国家，以及与村委会及村民之间的关系。同时乡镇自治也是未来民主政治发展的方向。

（二）对上述方案的评析

强化乡镇体制的观点，将乡镇作为一级完备的实体政权，它将带来更加严重的机构和人员的膨胀，施政成本将更高。有学者从历史的角度认为,在国家主义极度扩张和政治无所不能的前改革时期，乡镇尚且没有建成一级完备的政权组织,在现今更不可能，而且会打破国家与乡村社会在乡镇层次上已有的均衡格局④。

对于第二种观点，笔者认为“乡派”的改革方式将使得乡镇基层的行政化程度以及对乡村社会的控制亦将更甚于今，这将加剧国家与农村社会的冲突。同时，此种观点片面强调“治民”而忽视“民治”和“民富”,治标不治本,忽视城乡社会的严重分化①。

乡镇自治的观点，虽然吻合了民主政治的发展方向，但笔者认为此种改革方式改革程度大、涉及面广，带来的波动过大，无异于一次农村社会革命，不利“稳定压倒一切”的现行政治要求。而且目前农民文化程度及自治意识不高，尚且缺乏完全自治的土壤。因此此种观点操之过急，不太现实。

三、笔者对乡镇改革的路径选择

通过对上述三种观点评析可知，三者多少均存在不尽人意之处。在参考黄宗智提出的国家与社会间的“第三领域”的分析范式②，借鉴西方地方自治制度以及结合当前中国具体国情的基础上，笔者认为当前乡镇改革应该采取“乡镇有限自治”的模式进行。

何谓“乡镇有限自治”，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有的体制下,推进基层政治民主进程，采用法律分权制厘清国家与地方的各自的权职范围，使得乡镇政权对本辖区享有相对独立的决策权、人事权和财权;同时通过乡镇人大权威的确立、乡镇长直选、党委领导规范化三者结合重置乡镇权力结构；另外，采用民主合作制理顺乡镇与上级政府、村级组织及民众的关系。

乡镇有限自治的关键词在于“自治”，从字义上理解，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。在学理上，有学者这样定义地方自治：国家特定区域的人民,由于国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度③。可以说地方自治的核心即在于地方对于人事权、事权和财权的掌握。乡镇有限自治就是在合乎法律规定的情形下由乡镇有限度地掌握当地的人、财、事权。

在这里有必要对乡镇“有限自治”与“完全自治”进行区分，这两者的性质截然不同。前者是在不改变现有模式和政权组织制度的前提下，增强乡镇的自主性，改变它完全依附于上一级政权的状况，使之真正成为乡镇有效治理的主体；后者则是取消乡镇的国家政权的属性，将它变成完全的社会自治组织。

四、制度设计

（一）法律分权制

要推行乡镇的有限自治制度，首先就必须从法律上确立乡镇政权的相对独立的法律地位，否则则又难免又陷入控制依赖关系，因此必须在法律上赋予乡镇的相对独立的法律地位。接着的一个重要问题就是必须解决乡镇政府与上级政府之间的权力划分问题，只有明确了国家与乡镇各自的事权、财权，才能在实质上推行有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么？如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规？还有如何实现权利救济？

笔者认为有学者所主张的法律分权制④是解决上述问题的最佳途径，法律分权制在乡镇一级的应用即是通过制定法律把乡镇的公共事务分成三类，一类是国家专有事务，如税收、征兵、计划生育等，由国家执行；第二类是乡镇地方专有事务，涉及地方自身发展的问题交由乡镇自己处理；第三类是国家与乡镇地方共有事务。如果乡镇政府与上级政府因权力行使发生争议，可以通过行政诉讼程序由法院裁决。当然，在分权制实施之初，对国家的权力范围的规定应比较宽泛，如第三类事务可规定由国家所有，同时压缩乡镇专有事务的范围。

（二）乡镇人大的改革

乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心，是推行乡镇有限自治的关键环节。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。

（三）乡镇长直选

人事权是实现自治的核心之一，因此乡镇长直接选举是实行乡镇有限自治制度的重要环节。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。目前实行的政务公开、村委会的“海选”、干部制度改革以及公民权利意识的提高都为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时近年来在四川、广东等省的部分乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。

笔者认为，乡镇有限自治制度下的乡镇长选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样既可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而且乡镇长最终由乡镇人大选举产生又遵循了我国《地方组织法》第九条第七款的规定，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。

（四）党委的民主化改革及领导方式的转变

由于中国共产党作为执政党的特殊地位，党委在乡镇有限自治制度的实际实施上，起了相当大的作用。为保证新制度的推行，必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革,促进民主政治建设,必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加强和改善党的领导。

笔者认为在当前可以通过实行乡镇党委书记在党员中的直选，推进党内的民主以及党委领导方式的转变①，推进执政党法法制化以实现改革目的。同时在条件成熟时，可以制定《党政关系法》进一步规范党的领导。

（五）民主合作制②

本文所提的民主合作制是构建在乡镇有限自治制度之下，其核心内容包括民主听证制度和民主议事制度。此制度有利于理顺乡镇政权与县级政权、村级组织及民众关系。

首先，对于乡镇与县级政权的关系，上文在法律分权制已讲到，双方的职责范围由法律规定。但要实现国家和乡村社会的良性互动，两者仍应建立良好的沟通合作渠道。最重要的莫过于建立制度化的民主听证会，规定县级政权在作重大决策时以及在行使分权制所规定的第三类事务（国家与乡镇地方共有事务）涉及到所辖乡镇的重大利益时，应该召开民主听证会听取乡镇政权的意见③。

其次，乡镇与村委会及民众的关系，目前浙江温岭市实行的“民主恳谈会”①，是一个很好的借鉴模式，笔者认为应规定：一是凡乡镇做出的有关本乡镇的重大事宜，如修路、建学校、建市场等重大事情均开民主听证会，听取民众意见，再提交乡镇人大表决；二是各村应实行村级民主议事机制，将本村的重大事情交由本村村民会议产生的民主议事会决定，此举将有利于落实村民自治制度，另外也有利于解决当前农村普便存在的“两委矛盾”。

五、乡镇有限自治的实施依据及意义：

（一）从历史的角度而言，古代的乡村社会就存在行政与自治两种权力体系，乡镇组织始终都不是纯粹的官方机构或民间组织。从王安石变法至清代，在县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立了乡村政治②。这种皇权与绅权结合的“亦官亦民”制度，笔者认为具备某些在国家权力有限干涉下的自治的特征。因此实行乡镇有限自治具有某种历史的传承性。

（二）从现实的角度出发，乡镇的有限自治模式是在现有模式下对现存乡镇政权运行制度所做的局部改良，对现有的政治法律体制冲击不大，因此阻力较小易于实行；同时目前已运行的村民自治制度也为乡镇有限自治的推行作了铺垫。

（三）乡镇有限自治模式是针对上述乡镇现有弊端而对症下药，能够有力解决不顺畅的政权组织结构，消除压力型体制、乡村关系不畅等弊端对乡村社会发展的阻碍。

（四）实行乡镇有限自治有利于提高农民的自治意识和法律意识，推动我国社会的民主政治建设进程和依法治国方略的实施；而且符合了现代乡村的发展方向，为最终向自治社会转变提供了基础。

（五）乡镇有限自治模式将是一个中央与地方分权的一个实验模式，它的实施为我国中央与地方关系问题的解决探寻一个新的模式，推进地方分权的发展。

注释：

①“据专家估计：中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右”，参见章青松：“两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔”，《中国改革报》，2001.6.19

①所谓“压力型体制”,指的是一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标,该级政治组织把这些任务和指标,层层量化分解,下派给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制,所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。引自荣敬本等著《新密市县乡两级人民代表大会制度运作机制的调查研究报告》载《经济社会体制比较》1997年第4期83页。

②杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

③徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》载《江苏社会科学》，2002年第2期

④吴理财：《乡政新论》载《开放时代》，2002年第5期

①杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

②参见吴理财在《乡政新论》中对黄宗智的“第三领域”的理解为：第三领域是国家与社会共同作用并且双方都参与其间的一个中间地带的特殊领域

③高秉雄,李广平：“论地方自治”《山东科技大学学报(社会科学版)》2003年6月第5卷第2期

④所谓法律分权制，在形式上是通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；在内容上要扩大地方的自，同时加强国家对地方的控制；在保障机制上要确立法院作为最后的保障机关。参见应松年薛刚凌合著《行政组织法研究》第220--221页，法律出版社

①也即中国共产党作为执政党要实现对乡镇的领导，应尊重人大的职能，不得直接做出任何决定和命令来实现其意志，而应通过在人大大表达会中的党员的先锋模范作用、通过政治思想工作，使党的各方面的政策和主张上身为国家意志，由人大通过正式决议的方式实现。

②“民主合作制是一种地方政府对上负责和对下相结合的体制。基本特征是政府将受到人民的民主监督，人民的事由人民自己来办，地方的事由各地人民来办，以实现政府和人民的合作及中央和地方的合作”。参见荣敬本等著《从压力型体制向民主合作体制的转变---县乡政治体制改革》中央编译出版社第83页

③为了确保听证程序不走过场，必须用法律手段予以规范，同时确立案卷排他原则。所谓案卷排他性原则,是指行政机关的裁决只能以案卷作为根据,不能在案卷以外,以当事人所未知悉和未论证的事实作为根据。参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,493页。刚实行的《行政许可法》第48条第2款规定“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”，这意味着我国在听证程序中确立了案卷排他性原则

①“民主恳谈会”是由镇、村组织主持的,由广大群众或相关代表人员参加的,领导和群众之间的民主议事活动和沟通交流活动。其实质是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。参见李锦鹏《建立民主恳谈和民主决策的新机制》载《浙江社会科学》2003年第1期

②于建嵘：《乡村自治：皇权、族权和绅权的联结---清末乡村社会政治特征的诠释》载“中国选举与治理网”

〈参考资料〉

1应松年薛刚凌合著《行政组织法研究》----北京：法律出版社2002.9

2蔡定剑主编《中国选举状况的报告》---北京：法律出版社2002.9

3王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版

4杨君《乡镇政府的再造设想》引自《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期

5徐勇《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，载《江苏社会科学》2002年第2期

6吴理财《乡政新论》，载《开放时代》，2002年第5期

7张文山《论自治权的法理基础》，载《西南民族学院.哲学社会科学版》2002年7月

8徐勇《变乡级政府为派出机构》载《决策咨询》2003年第5期

9于建嵘：《岳村政治-----转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年

乡村治理的主要方式范文篇8

关键词：乡村治理农民政治参与

新中国成立之后，我国乡村治理的发展大致经历了三个发展阶段：乡（村）政权合作化、“政社合一”的发展阶段、和“乡政村治”阶段的发展。回顾我国在不同的发展阶段运用不同的乡村治理模式，具有一定必然性，我们需要在分析历史的发展历程中，研究经验教训为现阶段转型期的乡村社会提供理论契机。

第一个阶段：建国初期乡（村）政权合作化的治理模式。为了巩固新兴政权，1950年颁布的乡(行政村)组织通则规定，乡与行政村为地方基层政权机关，1954年宪法和委员会组织法当中规定“乡政权是农村基层政权，是国家政权的有机组成部分”。乡政府和乡人民代表大会会议是乡一级权力机关，村长有乡政府或者党委委派任命。由于建国初期这一政权的性质，农业生产的经济体制模式是农业合作化，从农业生产互助组到初级农业合作社再发展到高级农业合作社等，这些合作组织统一行政领导，由国家政府生产合作指令。

这一时期国家通过法律法规确定了我国基层政权的组织形式，顺利完成土地改革，开展农业合作化运动提高了农村薄弱的经济基础，由过去乡绅劣绅统治为主，到建国后用法律形式正式保证了农民当家作主的权利并将农民纳入国家政治体系之中，这对于长期生活在封建社会受“皇权”思想熏化、毫无权利可言的农民来说具有里程碑式的意义。

第二个阶段：人民公社时期“政社合一”乡村治理模式。1958年，农村人民公社取代了乡（村）建制治理模式。1958年《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》规定:“实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会。”[1]1958年《关于人民公社若干问题的决议》规定:“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。管理区一般是分片管理工农商学兵，生产队是组织劳动的基本单位。”[2]简单来说，就是人民公社既是国家基层政权机关，又是国家的基层经济发展机构等。乡村社会的组织形式是公社、生产大队、生产队三个层次。生产、生活资料统一发放。人民公社时期，国家将权力渗透到乡村社会最基层，对农村社会的动员以及整合能力得到空前的增强。

人民公社化“政社合一”时期，国家通过权力的下沉，极大了提高了调动农村社会的能力。在当时的特定历史条件下，给予国家的发展提供了帮助，国家集中有限资源优先发展国家工业；调动、整合农民，兴修一批水利工程，这对于国家农业的长期发展起到了推动作用。但是，由于这一局面，平均分配的模式也极大的打击了农民积极性，限制了农民的流动和发展个体经济。由于各种行政命令、调动等方式，都是由国家由上到下单一传达，农民只能被动接受，这就阻碍了农民个体的民主政治意识的发展。党政不分，乡村治理，都是由党内一把手领导，农民长期缺乏主体话语权利，这也是导致我国农民阶层民主意识缺乏的一个历史原因。总之，这一时期各种隐形或者显性的基础政权与农民的矛盾，都加剧一种新的治理模式的产生。

第三个阶段：乡政村治时期村民自治的治理模式。1978年十一届三中全会召开之后，包产到户的家庭联产承包责任制的确立，经济基础的改变推动上层建筑的改革，1983年，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求实行政社分开，乡以下机构实行村民自治，并且村民可以根据生产的需要建立经济组织。1982年宪法确定了村民委员会为“基层群众性自治组织”的地位。1988年开始实行的《村民委员会组织法（试行）》，规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”1998年《村民委员会组织法》以法定形式确立农村社会基础群众的政治权利，并以此作为我国乡村治理的基本政策。这一时期将乡镇政府作为国家的基层行政机构，村一级组织为自治组织，两者是指导和被指导的关系。

虽然随着“乡政村治”治理模式的发展，国家在基层政权建设方面出现了一些问题，比如:农民参政议政流于形式、寻租等现象的发生，都对我国基层政治建设提出了严峻的问题，但是，国家也在积极解决问题，比如：取消农业税，以及国家提出的建设社会主义新农村的建设任务，各个乡镇的基层群众也在发挥创造才能积极推动村民自治的完善，各种选举形式、各种政治参与方式也在不断创新等等，都在新时期解决乡村治理当中存在的问题提出了解决的方式，随着我国经济发展，农民政治参与意识的提高，地方政府服务水平的加强，“乡政村治”也将在推动我国农村现代化的道路中不断发展和完善。

改革开放之后，我国的乡村治理模式这一形式的发展，彻底改变了过去我国行政命令式自上而下传达的治理模式，国家权力上收，充分发展农村社会的民主政治意识、发挥农民参与政治的智慧。国家不仅在法律层面确定了农民自治、民主管理、监督、决策等，而且充分尊重农民政治参与的创造性，比如海选、差额选举等选举方式的产生，成立各种经济组织发展生产。当然，现阶段农民成为乡村治理的主体还有一定差距，农民合理、迅速的政治诉求的表达机制还没有完善，只要坚定对乡村社会的改革，完善村委会自治制度、逐步提高农民政治权利，必将对我国政治现代化的发展稳定提供足够的支持。

参考文献

乡村治理的主要方式范文篇9

关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村

党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”[①]党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。

一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择

乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在2018年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。

二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题

（一）农村基层干部依法办事能力不足

目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的

积极性较低。

（二）农村社会环境中法律公信力较低

目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不

严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。

（三）农村基层法律制度有待完善

现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。

（四）农村基层法律服务宣传不到位

现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。

三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题

随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放40年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。

（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺

随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。

（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出

在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。

（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决

基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。

（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足

随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。

（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大

互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。

四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索

实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。

（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系

法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。

（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系

一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。

（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制

乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。

（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平

乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。

（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式

面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网+模式，探索乡村治理法治化的科学模式。

参考文献：

[1]李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012（2）：68-79.

[2]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12.

[3]徐汉明.推进国家与社会治理法治化现代化[J].法制与社会发展，2014（5）.

乡村治理的主要方式范文篇10

关键词乡村治理农村公共产品供给新农村建设

积极推进社会主义新农村建设、有效解决“三农”问题是摆在我们面前的一个重大课题。普遍认为，新农村建设的重点(特别是近期)应当放在农村的基础设施建设和公共服务的发展上，也即新农村建设的突破口应该选在农村公共产品的有效供给上。而农村公共事业的建设、公共产品的合理有效供给，又是乡村治理的一个基本目标。建设社会主义新农村，关键在于改善农村公共产品的供给，提高乡村治理的水平。

我国乡村治理的发展状况回顾

1.农业合作化运动与时期的乡村治理建国初期，为了改变农民个体所有制的小农经济，使之向社会主义集体所有制经济转化，中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动，即“农业合作化运动”，就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验，也留下了失败的痛苦和教训。时至今日，充分认识并客观分析这场运动的经验和教训，对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。众多学者对此进行了大量的研究，提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。

从制度创新、政权巩固和工业化的角度看，农业合作化运动不乏成功之处，但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”，不可否认，这是“中国共产党在领导运动上的失误”。在农业合作化运动中形成的制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”，维护了新生政权的稳定，有利于新中国的迅速发展。但是，在这一体制中，“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”，造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。从国家与农民的关系角度看，制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础”，实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”，在实际运行中，这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。可以认为“农村兴办是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”，因为体制“严重阻碍了当时生产力的发展”，“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成的根本原因”，而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。从农业领域的个人收入分配角度出发，初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”，应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”，“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。农业合作化思想作为党的早期领导思想，对我国今后农业发展仍具有指导意义，只是因为“理论同实际的脱节”，才导致了不理想的成效，使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”，“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的，“20世纪50年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”，随着市场经济的迅速发展，农民组建合作经济组织成为需要和必然，因为“可以获得规模效益”，并且“有利于政府对农业的支持，提高农产品竞争力”。化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的，在当时，“二元制社会结构导致农民的心理失衡”，而党的塑造则使“农民的政治心理符合化运动继续向前推动的要求”。

2.家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理20世纪70年代末，最终解体，家庭联产承包责任制登上了历史舞台，以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中，村民自治显现出了巨大的活力，但也暴露出诸多的问题与不足。理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究，本文在此列举了一些具有代表性的观点，并作粗略的述评。

村民自治施行后，我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式，即是国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势，是符合农村稳定与发展的政权组织形式。”⑨从理论上看来，政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉，应该是乡村治理的理想状态。但是在实际运行中，“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足，主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治，丧失了其本有的自治意义。学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论，提出了各种各样的观点与新的模式。有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治，期望通过改革或重新构建乡镇层级组织，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为：“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革，即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，“乡派镇治”模式也被提出，因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，应该“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式，认为在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，并提高现行的建制镇标准。

与上述观点不同，有些学者依据自治理论和国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为，应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇)民自治”。也有人提出，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。可以说，乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关没有隶属关系，所以应该“取消村级管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议：“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务，计生，教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是：“村民自治的发展会受到诸多因素的制约，是一个长期的、渐进的过程；在今后相当长的时期内，村民自治将是不规范的、不完善的。”以上各种治理模式的构设，是众多学者深刻思考与研究的成果，其中所包含的价值值得肯定。

乡村治理的目标——农村公共产品有效供给的研究

我国农村公共产品有效供给不足严重制约着农村经济社会发展，是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。

针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法，学术界作出了广泛探讨，提出了各种不同的观点与看法。本文在此对一些具有代表性和建设性的观点作出了初步归纳。

当前我国农村公共产品供给存在着困境，形成这一困境的根本原因是单中心体制，“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等”。

因此，“构建多中心体制(多中心治理模式、多元化的供给主体以及多中心的资金安排等)是解决农村公共产品供给困境的合理选择”。以多中心理论创始人奥斯特罗姆的公共服务产业理论为分析框架，从公共产品的提供、公共产品的生产和多中心体制的视角出发，解决“转型时期我国农村公共产品的供给问题”的方法是“引入、发展第三种公共产品供给秩序——多中心体制”。对浙江省温岭市村级“民主恳谈会”的实证研究说明，村级多中心治理“以农村社会公共产品的有效供给为目标导向”，要求“权力来源的多样性”和“参与主体的多元化”，有助于对乡村公共物品进行有效治理，以实现“善治”，并且，村民自治制度“为多中心治理模式的实践提供了可行的制度运作平台”。从公共产品基本理论的角度看，“农村公共产品供给制度变革滞后引起的农村公共产品供需矛盾”是造成三农问题的一个核心原因，因此“必须改革和创新原有的农村公共产品供给制度”。考虑到税费改革给地方基层政府造成的巨大财政压力，我们应该适时调整农村公共产品的供给策略，供给主体必须多元化，“由以往政府单一供给主体转变为政府、第三部门、私人等多元供给主体”，“供给决策体制应由‘供给主导型’转向‘需求主导型’”，“融资方式多元化，包括税收、上级政府的转移支付、收费、举债和劳动替代资本等”，“公共物品可由政府直接组织生产，也可由私人生产”。以经济法的思维看待农村公共产品的供给my，增加国家的财政投入是完善农村公共产品供给机制的根本保障，而“制定和完善相关的财政法律制度则为国家的财政投入提供了有效的法律保障”。此外，义务教育法和社会保障法也是“完善农村公共产品供给机制的重要法律对策”。从经济学的视角看，造成农村公共产品供给低效率的根本原因在于“信息不对称”，要从根本上解决这一问题，“关键在于每一受益主体在共同参与中能否如实通报私人信息”。此时，激励机制必不可少。因为信息的私有性是公共品消费中的固有属性，所以“激励机制的效率取决于诱使消费者如实通报受益情况的程度”。有效的激励机制的主要特征是：“公众参与、联合决策；自愿通报、信息披露；加大激励、适度惩罚；共有产权、轮流重复。”亦是从经济学的视角出发，农田灌溉案例的研究证明，要向农民提供“稳定而且低成本”的公共物品，“很难离开带有强制性的合法的政府性权力”，“农村公共物品供给，必须以国家强制力为保障，形成国家与村庄之间合作与互补的供给机制”。“农村公共物品供给中普遍存在的问题，与当前农村传统解体，以及硬性将国家权力从乡村退出有关。”而针对公共产品供给中经常出现的“搭便车”者，解决方法就是将“不合作者边缘化”。虽然采用了各种不同的视角与研究手段，理论界对于加强对农村公共产品的投入、消除城乡二元供给体制障碍这一观点基本达成了共识。

农村公共产品供给与乡村治理：国际经验及对我国的启示

1970年起，韩国掀起了以“勤奋、自助、合作”为宗旨的乡村建设运动，即新农村运动，其基本理念是把传统落后的乡村变成现代进步的希望之乡。主要内容包括：改善农村的基础设施，提高农民的生活质量；采取有效措施增加农民收入；各类农协组织的迅速发展；兴建村民会馆；加大国家各项配套政策的力度。要提高中国乡村治理的水平，建设好社会主义新农村，应该“认识到新农村建设是一个系统工程，形成一套有效机制；找准新农村建设的突破口，即农村公共产品的有效供给；整合现有支农资源，加大投入，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的有效机制；积极创造条件，促进小城镇的综合发展；增进文化内涵来促进‘三农’问题的解决”。从农村公共产品供给过程中的集体运动困境这一视角出发，韩国新农村运动的组织形式和运作方式中存在着我们可以借鉴的经验：“中央及地方政府的政治权威及其指导作用，为新农村运动的开展提供了强有力的保障”；“利用家庭亲缘关系组建农民自己的利益集团，发挥农民之间的小团体的优势，促进农村开发以及农村公共设施的建设”；“‘扶人先扶志’，注重农民的精神启蒙”。韩国的土地国情和农业经营特点与我国颇为相似，因此，韩国土地利用规划体系在农村综合开发和城市化(即新农村运动)过程中的作用对我们也有很大的启示：“乡村尺度的土地利用规划应当是今后中国国土规划体系中的研究和工作重点”；“中国的乡村土地利用规划必须要与农村综合开发相互配合”；“土地利用规模化合并是今后中国农村土地利用制度改革的必然趋势”。新农村运动对于我国西部大开发运动亦有参考价值，“我国西部农村开发的根本目的是激发内动力，模式构建是跨区域发展，运行秩序是分阶段推进，核心思想是教育要先行”，同时，我国西部农业开发在“社会制度、经济基础、自然资源、市场空间和时代背景”等方面具有比较优势，有利于实现跨越式发展。考虑到“农民的经济软弱性和素质较低”等原因，以政府为主的农政在“地区尤其是村落等单位中统一实施尚有一定难度”，而“着重地区特性的、多样化的地区农政”才能得到较好的落实。

同韩国相仿，日本以家庭经济为基础的农业与我国国情也颇为相似。20世纪50年代以后，日本采取工业生产引入农村的经济发展战略，带动了农村一、二、三产业及农村城市化的发展，大大缩小了城乡差距。我国社会主义新农村建设的途径在于“工业反哺农业、城市支持农村”，与日本的农村发展战略异曲同工，因此，对日本农村发展经验的研究无疑有助于我国的新农村建设和乡村治理水平的提高。日本农村经济发展的外部措施主要包括：“加强交通设施建设；积极推广利用通信网络和通信手段；政策与措施上力求缩小城乡经济收入差距；重视生产投资与基础投资”。从日本的农村振兴政策中挖掘出的经验是：“一开始就从制度入手，重视制度的延续性；以发展农村经济为主；注重城乡协调及一体化发展；强调地方政府的自主性和积极性；对于经济落后地区，制定特定法律(制度)，加大财政支持力度”。农村合作经济是引导农户与市场对接、提高农业综合效益、减少农民风险的有效组织形式，我国农村专业经济协会是农民自愿参加的民间自治经济团体，在政府和农民之间起沟通和综合作用，日本农业协会的发展经验对于我们有较强的借鉴意义。日本农协的历史与现状说明，各级政府应把培育和发展农村专业经济协会作为重中之重：“提供法律保障和支持帮助；登记管理政策倾斜；发挥典型的示范带动作用；建立完善农民的教育培训制度”。从农协的组织结构及其在农产品流通领域的作用看，日本农协的经验对我国西部地区的农村合作经济组织尤其具有参考、学习价值：“农业协会是一个整体、准政府组织和依法建立的组织形式，在渐进发展中形成规模”。将视线转移到欧洲，德国、匈牙利等国的农村公共产品供给较为合理、富有效率，乡村治理达到了相当高的水平，其治理方式与经验引起了众多学者的关注。对于德国地方治理过程中的权责结构、财政关系、监督机制的研究证明，乡村公共产品供给应该做到：“高度的法制化；公共产品供给更多地是由地方政府独立负责完成，而不是转移给上级政府；强有力的政府财政支持；以公共利益为导向，实现公共产品供给的市场化；维持良好的政府间关系及个人关系；健全的监督机制”。发展和完善我国的乡村治理，“必须有一套明确规定各级政府权力、责任的完善的法律体系；必须有充足的财力支持地方公共建设；必须尊重并相信地方能够自己独立完成自身应该承担的责任；必须完善独立的监督体系，保证公共服务始终服务于公共利益”。从乡村公共产品提供机制的角度分析匈牙利乡村治理模式，其公共产品提供机制的权力结构、融资结构与责任结构对我国现实不无参考价值：“多方参与为地方公共品供给提供了广阔的渠道；依靠更多的中央财政转移支付；地方政府依《地方政府法案》行事保证了行为的合法性和廉洁性；财政资源的充足和可靠是地方政府进行公共品供给的先决条件。”中国与德国、匈牙利等国的乡村治理状况具有很大的可比性，总的来说，“经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响”，同时，“政府间权力与责任的分配，以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响”。

经济发展水平固然是短期内无法改变的，但是造成我国乡村治理水平低下的原因还有很多：“法律在政府间责权分配的规定上模糊不清”；“融资不足和融资渠道不明”造成“许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态”；监督机制薄弱，倾向于“对人不对事”等。欧洲主要国家农村公共财政的相关制度及典型做法说明，我国应该“按照城乡一体化建立健全农村公共财政制度；国家立法规范公共财政对农村的扶持政策；加大对农村人力资源开发的财政投入；通过财政补贴等制度促进农业增效、农民增收；通过财政支持逐步推进农村社会保障体系建设”。

乡村治理的主要方式范文篇11

论文摘要：不断加强基层政权建设，实现乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，是党的十七大的要求，更是一项关系民生民本的系统工程。结合当前社会转型时期基层政府管理与群众自治的实际，从乡镇和农村等不同角度分析了工作实践中存在的问题，并从制度创新等方面提出了实现基层政府管理与群众自治有效衔接和良性互动的思路和对策。

党的十七大报告指出，要不断深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良l生互动it1。十七大为全面推进基层管理方式改革和村级民主政治建设指明了方向。特别是这些年农村基层发生了深刻变化，在转型时期建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接的需要非常迫切。

一、当前基层政府管理与基层群众自治存在的问题

乡镇行政管理以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，村民自治以村民意愿为基础，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政府的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，村民自治制度界定了国家与乡村社会的关系，两者在体现人民当家作主权力这一点上是相通的。但在具体操作中，由于制度规范、观念意识的影响和制约，二者又会产生不协调乃至严重的冲突，制约着乡镇管理职能和村民自治的健康发展。

1．从基层乡镇来看，对如何有效指导村民自治主要存在以下问题：

一是政府直接干预，变指导关系为领导关系村民委员会组织法在我国实施已经有十多年，但有的乡镇政府在工作中仍把村委会当作其行政下级或派出机构，习惯于命令指挥式的管理方式，对村委会的工作和村民自治进行直接干预。这种干预体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中，表现为乡镇政府对村委会人、财、物等属于村委会管辖事务的干预，如很多地方广泛开展的“村账乡管”制度。

二是间接干预，村党支部或村委成了乡镇政府的代言人。通过对村党支部的领导，在相当的领域挤占或侵占了作为村民自治组织的村委会的小区治理功能。在具体事项中，往往通过直接插手包办村务来控制影响村委的工作，而不是发挥思想政治、组织的优势支持村委会开展自治活动，导致有的村民认为现在农村是党支部自治，而不是村民自治。

三是基层乡镇干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应。一些乡镇干部传统的“以官为本”、“以权为本”、“为民作主”思想已经形成思维定势。“官”管“民”的意识在一些干部头脑中积淀很深，他们将乡镇政府与村委会的关系定位在“领导与被领导”的层次上，担心村民“自治”以后会出乱子，在具体工作中不知如何依法指导村委会的工作，或存在一定畏难情绪，不知如何下手，没有正确发挥出乡镇的指导、帮助作用。

2．从农村来看，对如何实现村民自治主要存在四方面的问题：

一是集体经济自我造血能力薄弱，无实力自治。集体经济薄弱导致的直接后果是不能保证村级组织的正常运转，严重制约村级组织职能的充分发挥。不少村出现了“五难”现象，即干部队伍难稳定、农村工作难开展、干群关系难协调、上级任务难完成、农村社会难稳定。很多农村除了乡政府所在地外，90％以上的村集体经济自我创收能力相当薄弱，有的村从账面上看实力很强，实际上集体经济来源于上级的专项补助，主要用于新农村建设、康庄工程建设等。

二是村委会自主睦不足，无能力领导自治。有的村委干部当选后，不是依法支持和组织村民发展经济和管理属于村农民集体所有的本村土地和其它财产，而是热衷于拉关系、谋私利，完全听命于上级部门和乡镇政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相当程度上只是停留在制度条文层面。如村务公开、财务公开、村务一事一议等，不少村是为了应付检查、或者平息民声而不得不公开，完全没有村民自治的理念。村民会议制度、村民代表大会、村务恳谈等制度成了摆设。

二、制约基层政府管理与群众自治良性互动的原因分析

1．法制建设还不适应实践的需要

村民自治虽然总体上做到了有法可依，但在村民自治的具体领域还存在着不少无法可依的现象，立法建制的任务还十分繁重。《村组法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的：既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式。这就为乡镇政府与村委会仁者见仁、智者见智、各取所需提供了过大的制度裁量权。

2．群众民主法治意识淡薄，不配合自治

主要表现在村民文化水平较低，缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。在农民思想深处隐藏着浓厚的“清官”和小农意识，希望“包公式”清正廉洁的干部为其操持公共事务，而他们自己则可以有更多的时间经营家庭经济、实现发家致富。对农村公共管理，他们认为这是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到损害才会认真对待。

3．基层干部的组织引导能力不强

由于种种原因，乡镇干部调动频繁，许多乡镇干部对村民自治政策法规不熟悉，对如何处理乡村关系不了解。这些年来不少地方由于经费缺乏，放松了对村级干部特别是新任村委会干部、村民代表的学习培训，许多村委会干部不知道怎样做才算正确。税费改革后，许多农村县、乡、村债务问题浮出水面，基层得到的转移支付不仅少，而且不及时，农村“一事一议”难开展。这些也制约了村民自治的发展。

4．基层“过分自治化”

实际上，现在越来越多的村委会采取各种方式弱化、抵制政府的干预。还有个别村委会干部甚至认为：我是本村群众选举出来的，我只对群众负责。在他们看来，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和人，有权决定自己的内部事务，不必必须接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对所承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，有意识地激化乡镇政府与村民之间的矛盾，导致乡镇政府成为“矛盾的焦点”。

三、基层政府管理与群众自治良性互动的路径思考

基层乡镇政府是农村基层政权组织，村委会是农村基层群众性自治组织。乡镇依法行政和村民依法自治是农村基层治理要达到的两个相互联系的重要目标。乡镇的依法行政搞好了，能为村民自治的推行创造良好的条件；村民依法自治搞好了，也有利于乡镇依法行政。因此，必须坚持把乡镇依法行政与村民依法自治结合起来，二者不可偏废，只有如此才能形成以乡带村、以村促乡、乡村良陛互动的新局面。

1．树立现代政府理念，规范行政管理行为，促进政府管理权与群众自治权的有效衔接

一方面，乡镇政府必须树立依法行政、依法办事的现代政府观念和意识，把更多的精力用在提供服务和制定规则上，进一步规范行政管理行为，切实推进“依法治乡治镇”进程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正实现职能的转变。另一方面，提高干部和基层群众的素质，促进行政管理人员与自治理念的有机衔接和良性互动。

2．规范乡镇政府职责和权限，理顺乡镇政府和村民自治组织的关系

凡属于村民群众能够自己办理的事情，就应当放手让群众按照自治的方式去办，并随着社会的发展不断扩大其自治范围。要规范乡镇政府指导村民自治组织的指导方式和帮助的内容、时限，规范村民自治协助乡镇政府工作的内容、方式以及工作经费保障。对于本属于乡镇政府，但村民自治组织做起来更方便、更有效的工作，必须建立委托管理和购买服务制度。一是修改《村民委员会组织法》，制订《村民自治法》。通过立法程序，扩大基层群众自治范围，健全民主管理和公开办事制度，做到群众自己的事情自己管、自己办。二是合理划分职责和权限。无论是乡镇行政管理，还是村民自治，都必须建立相应的法律制度以规范其行为，明确哪些属于正常的政府行为，哪些属于不合理的干预；村民自治既要维护村民的合法权益，又必须接受正常的乡镇行政管理。通过统一的法律制度，使乡镇行政管理与村民自治有机的衔接起来。在确定村委会的职权时，应该赋予村委会在其合法权益受到乡镇政府非法干涉时的抗辩权，以此来制约乡镇政府的行为。所以，从制度上合理划分乡镇政府和村委会各自的权限是促使乡镇行政管理与村民自治有机衔接的重要环节。

3．着力转变乡镇政府职能，改进和完善乡镇政府社会管理和公共服务方式，促进乡镇政府指导方式与村民民主管理机制上的良性互动

乡镇行政管理除采取必要的行政管理方式外，应当在尊重农民意愿、尊重农民首创精神、尊重农民和村庄自主权的基础上实现有效管理，推进乡镇决策的民主化、科学化、规范化，实行乡村“共同治理”。一是推行乡镇干部“一线工作法”：乡镇干部要在一线服务，问题在一线解决，形象在一线树立，情感在一线培养，政绩在一线体现；二是充分尊重村民和村民自治组织的自主权利，更多地运用法律、经济和教育等管理方式，以思想教育、利益驱动等方式积极引导村民和村民自治组织的活动。在实践中可以尝试签订“自治协议”等方式，由基层乡镇政府与村委签订自治协议，积极推进自治良性互动；三是强调法制宣传教育和法治精神，可以通过“民主法治村”建设等载体，积极指导村民和村民自治组织在实践中学习民主，运用民主，推动基层民主管理的实现；四是对村民自治的运作进行必要的督导。在现阶段，在村民自治组织体系尚不健全，功能尚不完备，村民的参与能力和作用有限等情况下，完全依靠自治的力量实现村民自治的有效运作显然比较困难，乡镇政府对村民自治运作的督导十分重要。如在村务管理中，由于文化水平和专业知识的限制，村民难以实施财务监督，这种情况下就可以实行乡村二级监督管理制度，这样除了可以发挥村民监督作用外，由乡镇政府对村财务实行监督和检查，可以使村民自治通过乡镇政府管理的必要督导得以正常运作。相应地，应该引导村里建立村民监督委员等监督机构，与村党支部、村委会并列，由村民民主选举监督委员会成员，改变以往在村两委领导下实行监督的机制。

4．深化机构改革，培育各种社会组织，增强社会自治功能，促进乡镇政府社会发展职能与村民自治外部环境上的有效衔接与良性生互动

乡村治理的主要方式范文

论文摘要：当前西部贫困地区在村民自治过程中，乡镇行政的过度干预与村民自治功能萎缩现象十分严重，造成了乡镇行政权与村民自治权关系失衡。要改善这一关系，一是要依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间，二是要落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力。

2o世纪8o年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。

一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析

根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：

一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：

第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。

第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。

第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。

第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。

二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。

按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。

三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路

通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。

(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间

首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。

其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。

其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。

其四，西部大开发以来，国家对西部贫困地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投入，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投入主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。

(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力

《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：

一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。

二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后无所作为的现象。

三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计戈0，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。