政策保险和商业保险的联系篇1

在耕地、气候和农民素质设定为既定条件下，农业科技、农村金融和农业保险是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱。在三大支柱中，我国的农业科技从引进、研发、推广应用到人才、投入等，已经形成了相对来说比较完善的体系；但是农村金融和农业保险，至今仍是一片“荒芜”、“萧条”、“破败”景象。特别是我国的农业保险至今尚未破题。三大支柱缺了两个，现代农业的发展和农村金融健康发展不但是不可能的，而且终将使农业基础地位动摇，届时悔之晚矣！农业保险，既是现代农业发展的一大支柱，也是农村金融健康发展的重要条件之一。应该指出，中央决策层早已看到了这一问题，并且做出了决策。2004年至2007年，连续四年的中央“一号文件”都对政策性农业保险的发展提出了具体要求，特别是2007年中央“一号文件”明确要求：“积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。”问题在于，落实中央这一决策，尚有较长的路要走。一、我国农业保险的“荒芜”、“萧条”和“破败”景象我国是世界上农业自然灾害较严重的国家之一，灾害种类多，受灾面积广，成灾比例高。近几年农业每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元，占世界平均每年损失(500亿美元左右)的1/4左右。从国内来看，我国每年约有0．3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。频繁而巨大的自然灾害不仅造成农产品供给的减少，而且造成了农业生产的物质条件的破坏。2004年，全国农作物洪涝受灾面积11590万亩，成灾面积6280万亩，受灾人口1．17亿人，直接经济损失600多亿元。2008年初的雪灾，导致电力瘫痪、高速公路和铁路中断，引起世人震惊，农业种植业、养殖业的损失至今尚未统计公布，但是肯定不会小。广大农民抗御自然灾害的能力很脆弱，急需提供风险保障。长期以来，人们谈到我国农业保险的问题，无一例外的归结为农民缺乏经济实力，买不起；农民缺乏保险意识，不愿买；农民缺乏信用，常骗保。这些判断并不符合实际，因而是非常错误的。（一）农业保险的覆盖面太小我国农业保险的覆盖面十分狭窄。有资料显示，目前全国粮食作物的承保比重只有0．01%，棉花0．02%，大牲畜1．1%，奶牛3．6%，生猪0．8%，家禽1．3%，水产养殖2．5%。另据测算，1998——2000年需要补偿的农业损失平均每年为1681．59亿元，通过农业保险平均年补偿为4．5亿元，仅占0．27%。而且，即使这么低的保险，基本上全是农业龙头企业投保并受益，广大农民几乎没有参与，无法通过农业保险得到任何补偿，影响了农业生产的良性循环与健康发展。我国的农业风险的保障水平，同发达国家相比十分落后。加拿大农作物投保面积占总耕地面积的65%左右；日本的农作物投保率高达90%；美国2000年农作物保险承保面积2亿英亩，占可保面积的76%。（二）农业保险的供给主体太单一2003年以前，我国只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司，经营农业保险业务，其中业务量最大的中国人民保险公司，但2002年农业保险保费收入也仅占公司保费总收入的0.6%。2003年以来，我国先后成立了安信、安华、阳光、安盟等几家专业性的农业保险公司，在江苏、四川、辽宁在等地开展了一系列农业保险的试点。纵观这些农业保险，普遍存在两大困惑：一是经营机制不活，业务拓展不顺；二是受道德风险、逆向选择等的困扰，骗保现象时有发生，农险业务经营困难重重，进而限制了其他商业性保险公司对农险业务的开展。由于农业保险的供给主体缺位，现有的业务仅仅属于另星性质，当然远远不能满足市场对农业保险的需求。（三）商业保险业务萎缩的太快商业性农业保险模式并不适应农业保险的特点。一是商业保险的高收费与农民的低收入存在矛盾，农民没有交费能力；二是农业保险存在高风险率、高费用率、高赔付率的特征，追逐利益的商业性保险公司对农业保险的规避也就不难理解。因此，农业保险自身的特点使其具有准公共产品的性质，即农业保险缺乏竞争性，存在非排他性和利益外溢现象。正因为此，对农业保险采取商业性经营模式会导致市场失灵。自20世纪90年代中期，中国人民保险公司逐步转换为规范的商业保险公司以后，我国农业保险经营的性质也发生了根本性变化。从保费收入来看，1982年我国开始开办农业保险业务，1992年农业保险保费收入增加到8．17亿元，达到历史最高。随后农险业务迅速减少。1993年为5．61亿元，2000年为5．2亿元，2002年为3．41亿元，2003年为2．36亿元，2004年为3．77亿元。其中，2004年农业保险费收入同比减少0．83亿元，下降幅度达到18．04%，农险保费收入仅占财产保险业务保费收入的0．35％。按全国2．3亿户农户计算，户均保费不足2元。再从保险的险种数目来看，也由农业保险开展较快时期的60多个下降到目前的不足30个。（三）农业保险法规建设太滞后农业保险作为一项农业发展和保护制度，对法律、法规的依赖性很强。而我国于1995年颁布、2002年修订的《中华人民共和国保险法》不适用于农业保险；2002年修订的《中华人民共和国农业法》也只是“鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”，并没有新的条文来进一步规范和促进农业保险业务的开展。在国外，农业保险都具有一定的强制性。日本的有关法律规定，对具有一定经营规模的农户实行强制保险。美国虽对农业保险实行自愿的原则，但美国的《农业保险修正案》又明确规定，不参加政府农作物保险计划的农户得不到政府的其他福利计划，这实际上也是一种强制保险。相比之下，我国农业保险的正规制约仍是一片空白，这与我国农业大国的地位极不相称。在国家法律缺乏农业保险的基础上，地方性法规对此也是一片空白，农业保险业务的开展仍处于法律盲区。（四）政府行为缺位太离谱农业保险的发展需政府履行弥补市场失灵的职责，而我国政府却长期处于缺位状态，对农业保险的补贴和扶持非常少，也在很大程度上造成了农业保险的举步维艰。由于农业保险具有非常强的正外部性特点与准公共产品的性质，世界上大多数国家都建立了较完善的政府支持农业保险系统。如对农业风险实行强制保险，以保障农业生产的稳定发展；对投保人和承保农业保险的保险公司进行补贴，以增加农业保险的供给；实行农业风险再保险制度；建立农业巨灾风险专项基金等。例如，日本政府对农业保险给予15%的补贴，遇有特大灾害，政府承担80%～100%的保险补偿；菲律宾的农险保费大部分由政府补贴，行政开支全部由政府负担；美国对参加保险的作物提供30%的补贴。而在我国，除了对经营农业风险的保险机构减免营业税之外，到目前为止还没有专门支持农业保险的财政政策和金融政策，并没有其他有力的措施来支持农业保险的发展。这也是我国农业保险发展缓慢的一个重要因素。（七）现有试验收效太微小为了改变农业保险落后局面，近年来我国逐步组建了一些专业性农业保险公司，并开展了多种形式的试点工作。2004年，保监会在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信、安华和阳光农业相互保险公司等3家不同经营模式的专业性农险公司；在江苏、四川、辽宁、新疆等省(自治区)，依靠地方政府支持开展了保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农业保险试点工作，开发了多种农业保险品种。然而，以上措施收效并不明显。2006年，尽管全国农险保费收入达8．5亿元，较2005年增长16．2%，但在总保费中的占比仅为0．15%，对农业发展、农民增收的贡献仍然微不足道。二、我国的农业政策性保险迟迟发展不起来的原因我们年年都在说农业重要，而且用了“重中之重”以加强语气，从没有听到过不同的声音。但是，在实践中却不是那么回事，农村金融和农业保险至今仍是一片“荒芜”、“萧条”景象，便是最有力的证明。问题在于，我国的农业保险为什么迟迟发展不起来？长期以来，人们谈到我国农业保险的问题，无一例外的归结为农民缺乏经济实力，买不起保险；农民缺乏保险意识，不愿买保险；农民缺乏信用，常骗取保险。早在改革开放之初，在解放思想的大环境下，主要由农民和基层地方政府为主要角色的农村改革轰轰烈烈，农业保险与农户家庭经营责任制、农村金融、农民经济组织等，都被提到了议事日程，在各地区热火朝天的试验着、探索着。虽然有个别左派精英时不时地发出几句质疑之声，但是总的看来改革是持续发展的。中国人民保险公司从1982年到2003年21年间使出浑身解数发展商业农业保险，最后却是赔得一塌糊涂，现在除了一些零星的试验项目外，基本上已经不开展农业保险。还有现在的中华联合保险公司，也只能把它的业务范围控制在新疆建设兵团。这些事实都说明，单纯依靠商业保险公司的力量是没法做农业保险的，必须要运用政策性的手段来推动。应该指出，国家最高决策层对于农业保险、特别是政策性农业保险，是重视的，早就提出了要求，并且写进了法律。1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过、2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农业法》第四十六条，就明确要求：“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。”到2006年6月15日，国务院颁布《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，更明确要求“探索建立适合我国国情的农业保险发展模式，将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系”。问题在于，在我国至今尚未建立中央决策、法律规定的督导制度。因此，没有机构落实和执行中央的好决策、法律的好规定，也就是人们见多不怪的事情了。那么，有关部门为什么对于农业保险、、特别是政策性农业保险，不持积极态度呢？原因之一，在于涉及到拿钱的问题时，谁都往后躲。大凡政策性规定，实际上就是政府财政要拿钱，政府财政不拿钱当然好办了。而政府是由一个个的机关组成，每年的财政预算是一个大体上规定的数目，如果一项支农的项目有了钱，各个政府机关都会出来争着负责；反之，如果一项支农的项目没有钱，各个政府机关都会推脱，谁也不会负责。政策性农业保险就是一项没有说好政府拿多少钱的项目，当然也就没有政府机关会积极了。原因之二，在于政府机关太多，难以协调。据了解，目前政策性农业保险一般采取的是政府支持、保险公司参与的方式操作。以能繁母猪保险为例，就涉及到畜牧、兽医、防疫、保险、财政和基层乡镇政府和村委会等多个部门和组织。由于其中大多机构都属于平级行政或事业性单位，谁也不服谁，而在缺乏一个统一的领导协调时，在工作中往往不好调度，在执行政策中也经常出现衔接不上的问题。例如，安徽省能繁母猪保险在推行中，就曾出现在给母猪打耳码和建立档案方面各部门的衔接不畅，造成保单迟迟无法出来，给养殖户参保带来了影响。三、农业政策性保险新模式是什么样子？（一）充分借鉴国外的成功经验根据世界各国发展农业保险的历史、特点、操作方式和法律制度的不同，农业保险大致可以分为五种不同的模式：一是政府垄断经营模式，如前苏联模式，政府设立专门经营农业保险的机构，并提供部分基金以及大量的管理费用。这种模式的特点是官僚习性严重，效率低，而且容易产生腐败，实践中利少弊多，是不足取的；二是政府主导模式，如美国、加拿大模式，是国家和私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式。三是政府支持下的相互会社模式，如日本模式，民间非盈利团体经营而政府补贴和再保险扶持；四是民办互助模式，如西欧模式，是相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办农业保险，政府不直接参与农业保险的经营，但给农业保险以税收等政策优惠。五是国家重点选择性扶持模式，如亚洲发展中国家模式。我国学者大都赞赏在以上五种模式中，我国学者大都赞赏美国农业保险的经营模式，认为对我国最具有一定的借鉴意义。美国的农业保险由联邦农作物保险公司管理，负责对全国性农险险种的费率厘定，对经营农险的商业性保险公司进行指导和检查，提供管理费补贴，国家对农险给予免税和法律支持。2004年，美国各家经营农险业务的保险公司共收入保费41．9亿美元，其中政府对农险的补贴为24．8亿美元。美国这种在政府支持下商业保险公司办理农业保险的模式，在许多国家得到推广和使用。但是，这种模式也存在一定的局限性，主要是从公平角度上看，受益的只有少部分人，如美国有300万农民，仅有约30多万人参加了政府支持的农业保险计划。政府不仅补贴保费，还要补贴管理费，业务规模越大，补贴费用越高。

（二）设计中国农业保险模式的原则我国是农业大国，农业产业化、区域化、现代化、标准化发展很不平衡，农业保险不可能完全照抄照搬国外农业保险做法，完全套用一种模式，但也不宜过于多元化、分散化。如果完全由各地分散决策，自行选择农险模式，今后全国整合和统一将是一个大问题。因此，设计中国农业保险模式，应坚持以下原则：一是农民买得起的原则。如果农民买不起，那还有什么保险而言？！二是保险机构微利的原则。如果保险机构一点利也没有，也就没有了积极性、可持续性；如果保险机构象现在这样追求高利，农民就会将其拒之门外。三是政府合理补贴的原则。近几年来，我国财政收入大幅度增加，为政策性农业保险的建立奠定了雄厚的经济基础。因而在此之前，政府官员和学者们不厌其烦的鼓噪所谓的政府不要多补贴农业保险的理由，已经不存在了。四是适度竞争的原则。在政府主导下，在一个地区里，应鼓励多个保险机构开展竞争，以利改善服务。（三）中国农业保险新模式的要点中国农业保险的新模式，有5个互相联系的方面：一是政府主导，但不包办；二是由若干专业性保险公司办理，但不垄断；三是农民自治组织中介，；四是农户和农业企业自愿投保，但不放任；五是商业性保险公司和外资保险公司积极参与，但给予优惠。四、中国农业保险新模式的具体内容（一）农业保险的法律法规比较健全我国1995年颁布的《中华人民共和国保险法》第155条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。但这只是一部规范商业保险的主要法律，并不适用于农业保险，对农业保险也并未有具体的规定。特别是规定的“农业保险由法律、行政法规另行规定”，至今已经14年了，未见配套的法律、法规出台。在农业保险上，几乎所有农业发达国家和不少不发达国家都制定了专门的法律制度，就政府对农业保险的优惠政策以及具体补贴比例进行规定。如美国和日本分别于1938年颁布了《农作物保险法》，美国于1994年又制订了《克林顿农作物保险改革法》。2000年6月美国国会通过了《农业风险保护法》，计划在此后5年内提供总计82亿美元财政支出，补贴农业保险。2002年美国又通过了新的农业法，进一步加强了对农业的补贴力度，决定在未来10年内给农业拨款1910亿美元，较目前实行的补贴增加了80%，在价格支持和收入政策、农产品储备计划、出口支持、农业基础设施建设和信息服务、国内农业安全、教育研究和农业保险等方面推出了一系列新的举措。正是由于有了这些政府补贴政策和相关的法律制度支持，各国的保险经营机构的农业保险业务才得以蓬勃发展。学者们一致建议，《农业保险法》应明确规定政策性保险的政策性和非商业性特征、农业保险的经营目标、经营原则及组织形式等；规范农业保险的资金筹集方式、资金管理原则、政府支持方式等，并用存款比例、负债比例、流动性比例等经济指标调控其运行；还应对政府行为予以约束，对政府的管理职能、支持方式、作用和农民的参与方式进行规范，避免由于地方政府的随意性或财政困难而忽视对农业保险的支持；明确农业保险的经营主体应该享受的具体优惠政策，保险双方权利义务，业务经营范围，业务运作(包括保险金额确定、费率形成机制、赔偿办法、会计核算制度、精算制度)，财政补贴险种、补贴标准及计算方法，农业再保险办法等，形成发展政策性农业保险完备的法律、制度保证。（二）政府要切实担负行政指导责任，缺位问题已经解决政府在推行农业保险时，应该设立一个由各部门参与组成的政策性农业保险领导协调机构，负责统筹协调农业保险涉及单位的矛盾和问题，如：研究农业的风险有多大、各地农作物的风险有多大，研究相关险种，设计保险单，参与费率制订，管理管理政府补贴资金和大灾准备金，制订农业保险规划、政策等。新设立的政策性农业保险领导协调机构，最好作为国家保监会下属的一个机构。（三）新设专门保险公司运作有的学者建议利用现有保险公司，运作农业保险，这是有一定道理的。但是，现有保险公司在乡镇服务的网点少、人员少，有的县支公司一共才十几个人；同时农民又多，且住得分散，如果参保农民到乡镇找不到赔付的地方或找不到相关的责任人，肯定会有怨言，也会影响农业保险的宣传和推广。因此，新设立专门政策性农业保险公司势在必行。由于我国农民收入低和保险意识有待提高，因此由政府成立专业农业政策性保险公司，引导农业保险发展是比较切合我国实际的。政府支付政策性农业保险公司一切经营管理费用，采取自愿与强制相结合的农业保险，并享有免税待遇。（四）组建政策性农业再保险公司通过再保险机制，最大限度地分散农业风险，分摊损失，消除第一次性保险公司对农业保险的畏难情绪，才能促进农业保险的发展。也可允许其他保险公司经营农业再保险业务，超额赔付部分由政府负担，减少原保险经营者的风险。再保险具有天然的分散风险的能力，通过再保险，可以将灾害区域内的累计的风险责任，向区域外分散和部分转移。例如，美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司，提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合，提供两级再保险。这些经验，都很值得我国借鉴。（五）依托农民组织中介我国农民居住具有相对分散、交往不便的特点，这就给出办理业务的政策性农业保险公司和商业性农业保险公司，带来人员、时间和业务经费等成本过高的问题。在此，一个可行的办法，是充分利用农村中的农民自治组织联结农民的优势，依托、委托他们办理相应业务。例如，请他们代收保费并参与保险的协调、灾害的查勘、定损理赔等，利用他们对农民相关产品产量、品质的熟识程度，分担一部分工作。农民自治组织可以是现有村民委员会、村民小组，也可以是农民专业经济组织，还可以根据农民意见而新成立农民组织。这些农民自治组织，都是本乡本土人，“熟人社会”的优点是道德约束力强，农民对他们有一种天然的信任感，而且他们的时间相对较多、时间成本相对较低。让他们作为中介，对于保险公司来说，也就弱化了成本，分散了风险。据报道，许多地方的农民组织都很乐意与政府、保险公司合作，组织农民会员购买保险，提供产前、产中、产后的相关服务，并对保费、费率等认真核算，这样也有利于最大程度保证参保会员利益。（六）财政资金支持对农业保险予以财政支持，是wto对农业扶持的重要绿色通道。我国应充分利用这一规则，加快建立对农业保险的财政金融支持机制。一是对投保农民提供保险费补贴，提高农民对农业保险的购买力，鼓励其参加农业保险。以美国为例，对不同险种给予不同比例的保费补贴政策，其中，巨灾保险补贴全部保费；多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。日本保费补贴比例则依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高：水稻补贴70%，旱稻最高补贴80%，小麦最高补贴80%。我国政府也应根据不同地区的农业生产情况和政府的财政负担能力，提供不同程度的保险费补贴。但保费补贴比例不能太低，太低则调动不了农民参保的积极性，更会在国际对比上体现不了社会主义的优越性；太高则会加大政府的固定补贴支出，国内其它利益集团有意见。根据我国目前的财力状况，可将补贴的范围限定在关系国计民生的农产品如水稻、小麦、大豆、油菜、棉花、生猪、奶牛、羊等的保费补贴上，平均补贴额为保费的50%——60%为宜。二是对保险公司提供费用补贴，减轻专业保险公司和商业保险公司的费用压力，鼓励其经营农业保险。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%～25%的业务费用(包括定损费)补贴。日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。借鉴发达国家的做法，我国政府也应给专业保险公司和商业性保险公司以适当的管理费用补贴，以鼓励其经营农业保险。三是建立农业风险准备金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。上述资金来源可以从涉农的国家转移支付中调剂，具体可以研究通过调剂部分农业直接补贴资金、农业税减免份额、农业灾害救济金、财政专项支出等渠道筹集。具体补贴标准、实施办法应由财政、税务部门负责研究。由于自然灾害伴有偶然性和周期性特征，农业保险当年核算所形成的利润可作为风险准备金封闭式管理，以丰补欠，专款专用。（七）减免农业保险一切税费在我国，农业保险只免交营业税，其他方面同商业性保险一样，国家尚无配套政策予以扶持。这就造成了仅仅依靠商业性保险机构独立经营农业保险，而我国政府补贴和扶持缺位的情况。税收减免，是各国扶持农业保险的通常做法。美国《联邦农作物保险法》就明确规定：联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。目前，我国除《营业税暂行条例实施细则》第二十六条第四款规定“为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险业务免征营业税”以外，没有其他税收优惠。为了增加准备金积累，降低保险机构经营成本，提高其抗风险能力，同时降低保险费率，减轻农民支付保险费的负担，我国应该在税收方面，给予保险机构更优惠的措施，如：免除经营种植业、养殖业保险业务的全部营业税、城市维护建设税、教育附加和所得税；而且，在税收减免的某些具体问题上，还要注意对强制保险和自愿保险、对政策性保险机构和商业性保险机构有所区别，以通过税收杠杆实现一定程度上的宏观调控。（八）金融政策支持金融政策支持，也是农业保险得以顺利发展必不可少的。我国应当规定如下金融政策支持的方式：农业保险机构因赔付率高经营亏损时，应在政策上允许其申请一定额度的银行无息或低息贷款，或者争取国外政府和国际金融组织的优惠贷款，用于支付赔款；应建立多样化资金运用机制，允许农业保险经营机构公共性、政策性、低利性的放款等。（九）放宽农业保险经营机构业务范围允许农业保险机构在经营农业保险的同时，经营人身保险，实行以险养险。如:墨西哥农业保险的承保范围除种植业保险和畜牧业保险外，还经营农业生产设备的保险和农民人身保险。我国应在允许农业保险机构经营农业保险的同时，放开其经营农民人身意外伤害保险、农民短期健康保险等。特别是，农业保险在农村站着脚后，可以允许其利用人力、设备等资源，开展一部分农村金融业务等，既增加收入，又方便农民。（十）农业巨灾风险专项基金建立并健全农业巨灾风险专项基金，是专门用于应付特大自然灾害而积累的专项基金，主要用于巨大灾害发生时的大额保险赔付。目前，发达国家大都设立了农业巨灾风险基金，一旦大的自然灾害出现，由国家农业巨灾风险基金赔付。在法国，农业巨灾风险基金由财政部的资金和农业保险保单的一部分税收共同组成。我国目前可根据政府的财力，由中央和地方政府、经营农业保险业务的保险公司共同出资，也可以向社会募捐，设立农业巨灾风险专项基金，确保巨灾发生时的巨额保险赔付。（十一）与农业信贷衔接

建立农业保险和农村信贷相结合的保险制度，是美国和法国开展农业保险的重要经验。我国可在农村金融组织不断健全和发展的基础上，将农业保险纳入农村金融体系，即将农业贷款与农业保险相结合。在初期阶段，可对参加农业保险的农户在贷款额度和利率等方面给予一定的优惠，鼓励农民参加农业保险。待条件成熟时，可进一步将是否参加保险作为贷款发放的条件之一。这一方面有利于分散银行的信贷风险，提高银行信贷资金质量；另一方面，保险公司也可以借此扩大承保范围，实现农业保险的良性发展。参考文献1．王平生：论现阶段政策性农业保险发展可行性，保险研究2005年第3期。2．施维：政策性农业保险：政府比农民更需要，中金在线2007年4月16日。3．温蓓：我国政策性农业保险的制度安排探析，保险研究2006年第12期。4．庹国柱、李军：我国农业保险试验的矛盾及出路，首都经济贸易大学学报2003年第4期。5．常兴华：我国农业保险需要国家政策扶持，中央财经大学学报2007年第5期。6．楚汴英：我国农业保险现状与农业保险制度供给，河南财政税务高等专科学校学报2006年第6期。7．高彦彬：农业保险市场失灵的经济学分析，金融与保险2007年第2期。8．:张东风、傅强：发展农业保险服务社会主义新农村建设来，保险研究2007年第11期9．田贺丰、许尚伟：国外农业保险发展经验对我国的启示，金融理论与实践2007年第10期。10．刘红、高海：农业保险经营原则之立法探讨，北方经贸2006年第1期

政策保险和商业保险的联系篇2

【关键词】淮安农业保险经营模式

一、淮安市农业保险试点工作现状及存在的问题

1、淮安农业保险试点工作概况。淮安是一代伟人的故乡，国家历史文化名城。作为江苏省农业主产区，农业在淮安市国民经济中居重要地位，现有农业人口占全市总人口的72.8%。

淮安市地处淮河下游，境内京杭运河、苏北灌溉总渠、洪泽湖、白马湖等河湖纵横。因此淮安市农业生产资源丰富，农业经济较为发达，但同时又是农业灾害多发地区。资料显示，淮安市大灾频率大约是7年一次。由于淮安经济发展水平不高，农业基础设施投入不足，防洪能力较弱，农业生产受自然灾害影响极大。

（1）试点工作背景。2003年，淮安市遭遇了1991年以来的最大洪灾，全市农村尤其是部分种养殖大户损失惨重，大面积农田绝收。仅市财政就拨付3200万元的救灾款。

水灾过后，市领导认识到，要想从根本上解决农民灾后恢复生产问题，必须把不可预测的灾后财政救助前移为定量的灾前保险补贴。在提出可行性方案后，淮安市政府又向省政府申请将淮安列为农业保险试点地区，希望通过探索创新农业保险这一方式，完善农业灾害补偿机制，帮助农民抵御农业的自然风险。调研显示，79.8%的农户对保险有强烈要求，尤其水稻、小麦等主要农作物的保险需求更为强烈。

（2）农业保险试点工作基本情况。2004年11月5日，江苏省淮安市农业保险正式签约，在全市选择10个乡镇开展试点工作，开办水稻、三麦、养鱼初始成本保险和农民人身意外伤害保险，农民可自愿选择一项或多项进行参保。试点当年投保小麦的农户达到72088户，共承保三麦20.7万亩，收取保费117.8万元，其中农民缴纳保费585987元，财政补贴585987元，承保面近83%。

2005年淮安市共有10个乡镇参加试点，共兑付三麦赔偿金18.12万元，受益农户898户；支付水稻赔偿金134万元，受益农户6000多户；支付淡水养鱼赔偿金3.5万元。群众反映较好，为农业保险试点工作进一步发展打下了基础。

2006年，淮安市准备再增加10个试点乡镇，目前新增加的6个试点乡镇已经到位，另外4个试点乡镇正在落实之中。

（3）淮安市“联办共保”农业保险试点模式的内涵。此次实施的农业保险，采用中华保险公司与地方政府“联办共保”模式，即政策性保险、商业化运作。所谓政策性保险，就是由市、县(区)政府相关部门成立“促进农业保险发展委员会”，履行研究制定计划措施，负责组织推动，实施完善农险机制和保险基金管理等四方面职责。试办农业保险期间，由市、县(区)财政对农民投保的水稻、小麦、养鱼实行保险费补贴，其中市补贴30%，县(区)补贴20%，以减轻农民的保险费负担；同时，在大灾之年政府提供70%的超赔责任。所谓商业化运作，就是由中华联合财产保险淮安中心支公司具体负责农业保险方案的操作运行，具体组织实施业务、理赔、财务、基金等管理。对建立的保险基金实行封闭运行、政府监督、单独立账、单独核算，收取的保费节余的70%留县(区)级，30%交市级统筹。如果当年遇大灾，县(区)保险基金出现收不抵支，中华保险淮安中心支公司承担30%的超赔责任。

2、淮安农业保险试点工作存在的主要问题。

（1）保险责任和理赔标准不合理，理赔程序烦琐迟滞。保险责任狭窄，限定在灾害造成绝收或改种才给予赔偿，而冻害、旱灾、烂麦场和一些病虫害等不在保险范围，且投保双方认识差距很大。投保人认为只要都不在免责范围的灾害损失就应赔偿，而保险公司强调未列入保险责任的灾害就视同免责。

（2）服务职能缺位，保险操作模式亟待完善。淮安采取政府与保险公司联办共保的模式，但实际操作全靠行政资源在运作，保险公司的服务职能缺位。农业保险工作面广量大，需要人财物的条件保障。目前乡镇财政特别困难，村级经济十分薄弱，经办人员报酬、办公费用等无法解决，个别农户保费暂时收不上来，村组干部还得代为垫付。

（3）保险品种单一，不能满足农民需求。目前淮安开办的农业保险品种有水稻、三麦和养鱼的初始成本保险及农民人身意外伤害保险四种，前三种为政策性成本保险。因县（区）经济发展不平衡，农民经济收入差异明显，用“一刀切”的办法确定保险品种，不符合农业生产实际，难以满足农民多层次的保险需求。

二、淮安农业保险发展的制约因素

1、经营体制不顺。目前淮安试点采取的是和商业保险公司联办共保的模式，这是根据淮安地方实际情况采取的最佳方式。但是从发展趋势来看，保险竞争趋势日趋激烈，商业保险公司考虑到商业利益，不可能投入太多的精力关注农业保险对农业发展和农村经济及社会的保障作用，因此与商业保险公司联办的经营模式迟早会显露出发展危机。国家应当把农业保险从商业保险中分离出来，再将财产保险、人身保险等考虑在内，成立政策性综合性农业保险公司。同时，加入WTO后国家对农业的保险主要是非价格保护，而农业保险已是国际上最重要的非价格农业保护之一。世贸组织相关协议都明确规定政府可以在财政上参与农业保险以支持本国农业保险，因此成立政策性的农业保险公司已是当务之急。应形成以国家农业保险公司的宏观调控引导农业保险发展方向，以各省农业保险公司的区域性管理为业务主导，以县乡两级的农业保险合作社为经营主体的健全的组织体系。这不仅符合国家农业政策，而且符合国家的根本利益。

2、投入机制单一。目前试点中的三麦、水稻、养鱼保费虽然是由国家和农民各付一半，出现自然风险带来的损失主要还是由农业生产经营者承担，而农业生产经营者对农业保险的投入能力又非常有限。因此，应该破除“谁种田谁担风险”的旧观念，建立谁享有农业产品，谁就有义务分担一部分农业风险的新体制。建立政府、企业、担保户为主体的多元化投入的机制。在比较贫困落后的地区，农民应交的保费可以采取从扶贫款中拨付的方式，或者发动社会进行捐赠。

3、农民风险意识淡薄。农民欠缺现代保险知识，靠天吃饭的传统观念依然很严重，缺乏主动避险意识。同时，单个农户生产规模不大，产量低、效益差，投保积极性不高。随着农村劳力转移加快，在家的大多数是妇女与老人，对农业保险知识理解接受慢，视农业保险为额外负担，主动买保险的动力小。同时，由于一些商业保险在农村推广时在服务上存在不足，给农民留下了不良的影响。

4、乡镇政府重视程度不够。有的乡镇政府不重视，宣传不到位，存在行政职能缺位。这些情况的出现，主要是有的地方领导干部感觉当地农民不富裕，推广这项工作存在一定难度，就从心理上放弃了这项惠民工程，在保险普及、动员和支持上缺位。农险宣传不到位，混淆了保险和乱收费，使农民不理解，增加了抵触情绪，给工作开展增添了难度。

5、法律和政策支持不够。《保险法》第一百五十条只提到“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”，《农业法》第四十六条规定“国家建立和完善农业保险制度”，但并未明确其政策性保险性质，也未出台相应的配套支持政策，除免征营业税外，其他政策支持力度不大。因此在一些宣传不够的地方，农民对农业保险的运作规律和特点缺乏了解，认为农业保险属“乱收费”，加重“农民负担”，给农业保险的发展带来很大压力。

三、完善淮安农业保险试点工作的建议和措施

1、规范政府行为，推动农业保险发展

（1）全面宣传和动员，营造支持农业保险发展的氛围。在WTO框架下，我国农业的国际竞争力亟待提高。农业的发展需要国家支持，发展农业保险是国家支持农业的重要手段。因此，要全面宣传和动员，营造支持农业保险发展的舆论范围。当前国家的农村政策非常适合农业保险的发展：2004年中央“一号文件”指出，加快开展政策性农业保险的试点工作；2005年，中央“一号文件”再次锁定“三农”，这一决定对农业保险意义深远。

（2）对农业保险要立法支持。完善的法律体系可以使保险活动规范化、标准化，同时也为保险活动提供了强有力的法律保障。因此，发达国家在农业保险的发展中非常重视立法工作。例如日本早在1929年就制定了《牲畜保险法》，1939年又制定了《农业保险法》，1947年将这两项法律合并修改，颁布了《农业灾害救济法》；美国于1938年制定了《联邦农作物保险法》；加拿大于1959年颁布了《农作物保险法》；西班牙于1979年颁布了《农业保险法》。我国在1995年颁布的《中华人民共和国保险法》规定了保险的一般原则和操作规程。但农业保险的特殊性，要求我国制定专门的农业保险法，对农业保险的目的、性质、基本原则、组织形式、国家和社会的扶持方式、农业风险度的自然区划、农业风险基金的建立、农业保险费率及责任与赔偿办法、国家对农险的监督管理等进行明确的规定。因此，尽快制定《农业保险法》及相关配套法规、规章，是完善农业保险体制的法律保障。

《保险法》中明确提出要另行制定农业保险法，但到目前为止，我国对这项涉及农业基础地位的政策保险业务，尚无一套完整的法律和法规予以支持。在没有农业保险法规支持、政策又不明确情况下，农业保险很容易被误认为是加重农民的负担而难以扩展。因此，必须通过立法来确立并规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体及相关权利和义务，避免政府支持农业的随意性，或因财政困难而忽视对农业保险的支持，并以此提高农民的保险意识。为鼓励地方进行农业保险试点，在立法之前，国家和省级政府应出台有利于地方试点的政策文件，以利于试点的操作。

（3）成立国家农业保险公司。我国经营农业保险业务的公司一是数量少，二是政策支持不够。因此，我国农业保险的发展还将经历非常漫长的过程。农业保险不能办成按工商业特点设计的商业保险，而是应按照国际惯例将农业保险业务从现行的商业保险业务中分离出来，按农业保险自身的特点来运作。从长期来看，一定要成立国家农业保险公司，将农业保险业务作为政策性保险业务进行经营。商业保险公司出于商业动机，难免顾此失彼，难以协调经济效益与社会效益。成立国家农业保险公司经营政策性农险业务，便于统一协调两种效益，有利于形成专业的经营管理，突出社会效益。

（4）给予农业保险专项资金支持。由于欠发达地区经济落后，财政收入较少，本地的经济发展及社会事业所需资金缺口较大，试办农业政策性保险进一步加大了地方财政的负担。为鼓励地方政府开展农业保险制度创新，对试办地区，国家应给予一定的配套资金支持。

（5）建立农业巨灾专项风险基金。巨灾专项风险基金是用以应付特大灾害发生而积累的专项基金，用于发生巨灾时进行大额保险赔付。淮安是农业主产区，同时也面临着发生巨大的自然灾害的可能，当因洪涝灾害、病虫灾害等遭受巨大损失时，巨灾专项风险基金确实是解决问题的一个有效措施和手段。建立农业巨灾保险基金应从以下几个方面着手：国家采取财政补贴和财政拨款方式建立专项基金；各级地方政府每年拿出部分支农资金和救灾款，专款专用、充实后备；由建立的政策性保险机构发行债券和以国家投资为主，企业、社会团体等参股方式筹集风险专项基金。

（6）给予开办农业保险的保险公司以税收方面的优惠。农业保险属于国家政策性保险，为降低成本，调动保险公司开办农险的积极性，除对种植业、养殖业的保费收入免收营业税外，对开办的其它三农险种也能免征营业税；对农业保险公司的盈余，能给予免税政策，允许保险公司将当年盈余建立风险准备金，以备大灾之年。

（7）给予再保险的政策支持。目前淮安市实行的是联办共保的形式，中华联合财产保险公司占三成、地方政府占七成。地方政府承担的风险很大，特别是试办的初期，在风险基金积累不是很丰厚的前三年，如遇特大自然灾害将面临收不抵支的局面。淮安市迫切盼望国家能够成立农业保险的再保险公司，将农业保险纳入再保险的范畴，以分散风险，化解地方政府的风险责任。

2、开拓进取，强化政策性保险行为。

（1）开发多样化的农业保险产品。赔付率过高而且不稳定是农业保险的特点之一，因此，保险机构要结合淮安当地农村经济的实际情况，开发多样化的农险产品，设计科学合理的险种。农业险种的开发应向综合性多元化发展，开发出适应农民经济能力又急需的险种；不断提高赔付能力，增强开展农业保险业务的信誉，满足不同的层次对农业保险的需求。

（2）加快农业保险专业人才培养。保险业对从业人员素质要求较高，保险业的特殊经营方式决定了它对人才的特殊需求。而且保险业是知识密集型产业，农业保险由于其自身的特点对人的素质要求更高。随着农业保险经营主体的多元化，竞争会愈来愈激烈，人才大战势必全面爆发，为了满足社会对农业保险专业人才的需求，我们应树立超前意识，尽快在相关院校开设农业保险专业，为农业保险事业培养大量高素质的专业人才。

（3）降低农业保险经营成本。淮安市农业保险工作在“政策性保险，商业化运作”的模式下积极开展，但无论哪一种模式都会面临农业保险的高赔付率、高管理成本与农民购买力之间的矛盾问题。当前，在政府财力有限的情况下，应有效降低农业保险的经营成本。因此，我们要借鉴国际先进经验，并结合实际，从实行农业保险人制度、推行农业保险互助合作制、建立和完善相应的农业服务体系、加强保险公司的内部经营管理等四个方面破解农业保险高成本的难题。

（4）保险机构自身也要争取多方面的支持。淮安中华联合保险公司要主动与农业技术部门、国家统计部门、气象部门、信息部门、水文部门等建立防灾核损和数据支持网络，保障农业保险业务的正常进行。同时，保险机构要争取地方政府在行政上对农业保险进行宣传、引导以及资金上的支持，争取教育系统将支持政策性农业保险的任务落实到教学、科研中去。

3、多方联动，鼓励农民的保险行为

（1）加强宣传教育，提高农民的认识水平和接受程度。重点宣传政策性农业保险和其与商业保险的区别，让广大农民了解政策性农业保险是低保额、低保费、低保障的初始成本保险，是以保障农民灾后恢复生产为出发点的保险行为，既可帮助农民抵御农业风险，又可以解决农民和地方财政承受能力有限的问题，让农民与政府和保险公司共同分担风险，小灾农民自负，大灾给予赔偿。通过宣传，引导农户认识并接受政策性农业保险，实现由“要我保险”向“我要保险”转变，逐步提高农业保险投保率。

（2）增加政策性农业保险险种，完善保险责任及赔付程序。根据农户的需求，调整农业保险的范围，增加政策性农业保险的险种，包括各种农产品和规模养殖的畜、禽及风险较大的河湖养殖保险等。保险责任应涵盖除投保人主观故意以外的所有自然灾害和意外事故，赔偿标准可划分多个档次。出险后勘查定损要及时，赔付程序要简化，理赔兑付要快捷，以调动广大农民的参保积极性。

（3）完善农业保险运作机制，强化保险公司服务职能。针对目前宣传推广靠乡村、保费收取靠农经站、理赔兑付靠保险公司的现象，建议改由党委部门的农工办系统负责主办这项工作。同时将收费和理赔工作交由乡镇农经站负责，并将营业费用的一半划给乡镇作工作经费，或由保险公司的试点乡镇派员驻点服务，既可强化保险公司在勘查定损理赔等方面的服务职能，又能让农户感到政策性农业保险带来的真正实惠。

（4）采取有效措施，增加农民收入。农业保险业务的开展是一个多方互动的行为，行为主体之一的农民起着非常重要的作用。农业保险需要农民的资金投入，如果农民连基本的日常生活都难以保障，就更谈不上保险。因此，要采取一切有效措施，增加淮安农民的收入。只有农民富起来，才会有农业保险的兴旺。

淮安市现阶段开展的农业保险以地方政府为依托，地方政府根据本地区的经济发展水平、农业生产力水平、农业生产特点、自然灾害及市场对保险的需求，因地制宜地选择了“联办共保”的经营模式来开展农业保险。目前该模式的试点工作仍在扩大进行，我们希望“联办共保”的淮安模式能够为建立有中国特色的农业保险制度做出有益的探索。

（基金项目：江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目：淮安市农业保险试点工作研究（06SJD790045）阶段性研究成果。）

【参考文献】

[1]淮安市在全国率先试点农业保险.省略。

[2]淮安“抢答”农业政策性保险“36道题”.经济参考报，2006-4-27。

[3]黄英君：论建立健全我国农业保险制度[J].金融与保险，2006(3)。

政策保险和商业保险的联系篇3

关键词：现代农业；农业保险；财政政策

中图分类号：F840.66文献标识码：A文章编号：1001-828X（2012）08-0-01

农业保险是现代农业发展的一大支柱，这个支柱缺了，农业的基础地位就会动摇。连续6年的中央“一号文件”都对政策性农业保险的发展提出了具体要求，特别是2007年中央“一号文件”指出，“积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。”2008年中央“一号文件”指出：“认真总结各地开展政策性农业保险试点的经验和做法，稳步扩大试点范围，科学确定补贴品种”。落实好这一决策，应从现实分析入手，从支持农业保险发展的财政政策上有所突破。

一、我国农业保险概况

我国是农业自然灾害较严重的地区。近几年，农业每年因自然灾害导致的损失都十分严重。广大农民抗御自然灾害的能力很脆弱，急需提供风险保障。长期以来，谈到我国农业保险的问题，无一例外地归结为农民缺乏经济实力，农民缺乏保险意识，农民缺乏信用等。这些判断与实际符合。

商业性农业保险模式并不适应农业保险的特点。一是商业保险的高收费与农民的低收入存在矛盾；二是农业保险存在高风险率、高费用率、高赔付率的特征，追逐利益的商业性保险公司对农业保险的规避也就不难理解。农业保险自身的特点使其具有准公共产品的性质，对农业保险采取商业性经营模式会导致市场失灵。

二、我国财政支持农业保险发展的政策方式

（一）借鉴国外成功经验，建立具有中国特色农业保险模式

纵观世界，农业保险的制度中支持农业保险的主要财政政策有低费率高补贴政策、政府分保、承担部分费用支出、超额补偿、税收优惠等。农业保险大致可以分为五种不同的模式：一是政府垄断经营模式，如前苏联模式，政府设立专门经营农业保险的机构，并提供部分基金以及大量的管理费用。二是政府主导模式，如美国、加拿大模式，是国家和私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式。三是政府支持下的相互会社模式，如日本模式，民间非盈利团体经营而政府补贴和再保险扶持。四是民办互助模式，如西欧模式，是相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办农业保险，政府不直接参与农业保险的经营，但给农业保险以税收等政策优惠。五是国家重点选择性扶持模式，如亚洲发展中国家模式。

美国农业保险的经营模式，对我国最具有一定的借鉴意义。美国的农业保险由联邦农作物保险公司管理，负责对全国性农险险种的费率厘定，对经营农险的商业性保险公司进行指导和检查，提供管理费补贴，国家对农险给予免税和法律支持。这种模式在许多国家得到推广和使用，但是，受益的只有少部分人。

我国是农业大国，发展很不平衡，农业保险不可能完全照抄照搬国外农业保险做法，但也不宜过于多元化。设计中国农业保险模式，应坚持农民买得起、保险机构微利、政府合理补贴、适度竞争的原则。在设计支持农业保险的财政政策时要坚持循序渐进、稳步推进、自主自愿、政策扶持引导与市场化相结合的原则，认真总结各地开展政策性农业保险试点的经验和做法，稳步扩大试点范围，科学确定补贴品种。在形成中国农业保险的新模式过程中要考虑到5个互相联系的方面：一是政府主导，但不包办；二是由若干专业性保险公司办理，但不垄断；三是农民自治组织中介；四是农户和农业企业自愿投保，但不放任；五是商业性保险公司和外资保险公司积极参与并给予优惠。

（二）对投保农民提供保费补贴，提高农民对农业保险的购买力，鼓励其参加农业保险

美国对不同险种给予不同比例的保费补贴政策。日本保费补贴比例则依费率不同而高低有别。我国政府应根据不同地区和政府的财政能力，提供不同程度的保险费补贴。保费补贴比例太低则调动不了农民参保的积极性，更体现不了社会主义的优越性；太高则会加大政府的同定补贴支出，其他利益集团有意见。目前可将补贴的范围限定在关系国计民生的农产品如水稻、小麦、大豆、油菜、棉花、生猪、奶牛等的保费补贴上，平均补贴额为保费的50%为宜。

我国可在农村金融组织不断健全和发展的基础上，将农业保险纳入农村金融体系，即将农业贷款与农业保险相结合。初期，对参加农业保险的农户在贷款额度和利率等方面给予一定的优惠。待条件成熟时，可将是否参加保险作为贷款发放的条件之一，这既有利于分散银行的信贷风险，提高银行信贷资金质量，保险公司又可以借此扩大承保范围，实现农业保险的良性发展。

（三）对保险公司提供保险费用补贴，减轻专业保险公司和商业保险公司的费用压力，鼓励其经营农业保险

美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%～25%的业务费用补贴。我国政府也应给专业保险公司和商业性保险公司以适当的管理费用补贴，以鼓励其经营农业保险。设立更多专门政策性农业保险公司。由于我国农民收入低和保险意识有待提高，因此，由政府成立专业农业政策性保险公司，引导农业保险发展是比较切合我国实际的。政府支付政策性农业保险公司一切经营管理费用，采取自愿与强制相结合的农业保险，并享有免税待遇。

政策保险和商业保险的联系篇4

关键词:农村金融;比较;启示

作者简介:刘赢时,湖南工学院助教,湖南大学在职研究生,研究方向:国际贸易。

中图分类号:F313文献标识码:A文章编号:1672-3309(2010)04-0029-04

2010年,中共中央、国务院的一号文件又聚焦在农业、农村方面,在这份《关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的重要文件中,“提高农村金融服务质量和水平”[1]是当前我国农村金融制度和体系建设的总体思路和方针。

金融是现代经济的核心,而“农村金融是一个世界性的难题,它的复杂性不但来自于风险、成本和可持续性之间的矛盾,而且还来自于经济体制、制度和政策等方面的制约”。[2]而我国现行农村金融体系的缺陷对农村金融制度及结构的创新提出了必然要求。美国作为全球最发达的国家,已经具备了机制灵活、组织完善的农村金融体系,有效助推了其本国农村经济乃至整个社会经济的发展。借鉴美国农村金融体制的成功经验,将有助于推进我国的农村金融体制改革,有效实现城市反哺农村、城乡经济统筹协调发展的宏伟目标。

一、当前我国农村金融体系的构成及其缺陷

(一)我国农村金融机构的构成

经过近30年的农村金融体制改革,我国已基本形成了“商业性金融、政策性金融、合作性金融三位一体的,以正规金融机构为主导、以农村信用社为核心的农村金融体系,即通常所说的农村正规金融组织。”[3]此外,还有自然发育成长的民间借贷组织,即所说的非正规金融组织,构筑了正规金融机构和民间非正规金融机构共存的局面。

1、正规金融机构

正规金融机构主要是指接受银行监管部门监管的银行类金融机构及非银行类金融机构。在我国,中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用社三大主要金融机构,形成了商业性金融、政策性金融和合作性金融共同分工合作的农村金融格局。

中国农业银行是我国最大的涉农商业银行,主要办理乡镇农村工商企业存贷款业务、农业存贷款业务和乡镇居民储蓄业务。中国农业发展银行是我国农村金融领域唯一一家政策性金融机构,其主要任务是筹集农业政策性信贷资金,承担国家规定的农业政策性和经批准开办的涉农商业性金融业务,财政性支农资金的拨付,为农业和农村经济发展服务。农村信用社是为农业、农民和农村经济发展提供金融服务的合作性金融机构,农村信用社也是一个与农业农户具有直接业务往来的农村正规金融机构。

农村邮政储蓄自1986年恢复代办储蓄业务以来,经过多年长足发展,现已成为全国覆盖城乡网点面最广、交易额最多的个人金融网络。其中有近60%的储蓄网点和近70%的汇兑网点分布在广大农村地区,市场占有率达9.64%,成为仅次于四大国有商业银行和农村信用社的第六储蓄大户[4]。其他农村正规金融机构还包括农村合作银行和农村商业银行。

2、非正规金融机构

“非正规金融亦称民间金融、地下金融,主要是泛指存在于个体、家庭、企业之间,在官方正式的金融体系之外进行的金融交易”[5]。其主要包括以下几种形式:

一是民间自由借贷。民间自由借贷是指无组织性的民间个人或企业间的借贷活动,是一种直接的借贷活动,也是最主要的民间融资形式。二是私人钱庄。钱庄是一种古老的非正规金融组织,改革开放以后,大量民营企业和个体工商户旺盛的资金需求,使以从事融资和高利贷的私人钱庄再次出现,并开始活跃起来。一般而言,钱庄的存贷款利率要大大高于商业银行。三是民间集资。主要是一些民营企业家希望对企业进行进一步的扩张,但在现行的金融体制下,他们的产业规范性、经营业绩通常还远远达不到向银行借贷或通过证券市场融资的标准,为了扩大生产,他们有时通过集资的方式获取资金。四是民间合会。这是一种基于血缘、地缘关系的带有互动、合作性质的自发性群众融资组织,在我国有着较为悠久历史。融资数额较大的合会多分布在商品经济较为发达的东南沿海地区。五是农村合作基金会。农村合作基金会是主要依赖于农户的资金注入的准正规金融组织。从性质上看,农村合作基金会并不属于真正意义上的金融机构,而属于一个社区性金融系统的补充形式。

(二)现行中国农村金融体系的缺陷

对农村金融体系的缺陷,我们可以看几个数据:“2008年我国整个涉农贷款余额将近7万亿,农户贷款的余额是15000亿,其中农户贷款去年新增大约2千多亿。”[6]而截至2009年6月末,“我国只有118家专门的农村金融机构(这其中不包括小额贷款公司),引入的资本还不到50亿元,吸收的存款只有130亿元,发放的农户贷款只有55亿元,给中小企业发放的贷款只有87亿元。”[7]我们现在有2亿多的农户,真正能从正规金融机构得到信贷服务的大约只占1/3。

1、基层金融网点数量较少,覆盖率较低

1999年至今,四大国有商业银行进行业务调整和重组,农业银行在进行商业化改造之后,将经营重心由农村转向城市,大规模撤销乡(镇)级以下营业网点,这一举措直接造成了我国农村金融网点整体数量的大幅度减少。新组建的邮政储蓄银行农村网点是在原邮政储蓄所的基础上选择部分网点改建,网点整体数量相对有限。农村信用社出于成本核算以及赢利动机的影响,也在逐步地将部分存款规模多年停滞不前、亏损严重的网点退出市场,网点总量呈逐步减少的态势。农业发展银行目前只在县级以上(含县级)建立分支机构,各乡镇不设立服务网点,网点数量相对稀少。由于以上原因,造成了农村金融服务网点整体数量相对较少,无法有效覆盖农村的每个乡镇,甚至在部分地区出现了金融服务空白。

2、金融产品和服务单一

目前,农村银行业金融服务网点业务品种还仅限于对公结算、居民储蓄以及银行卡业务,贷款业务也只开办了商户联保、个人小额贷款等小额信贷业务、个人存单质押业务,部分代收代付、保险、国债销售等中间业务,业务品种相对较少。农村信用社业务范围也同样体现在传统的存贷业务,农户小额、联保贷款等也只是在近几年才开始尝试,再之科技手段落后,刚刚实现电子化办公,金融服务品种、服务手段相对单一。中国农业发展银行虽形成了以粮棉油贷款业务为主,农林牧副渔生产、加工转化及农业科技等新增业务领域为辅的业务范围,但业务品种仍旧有限。金融产品少、金融服务方式单一、金融服务质量和效率低下的情况,已严重不适应农村经济发展的需要。

3、农业保险难以适应农业的快速发展

在1994年农业保险市场化后,由于农业保险固有的赔付率高、回报率低等问题,使得商业保险公司纷纷对农业保险业务采取限制规模的措施以控制亏损,呈现出保费收入逐年大幅下降、险种逐渐减少、机构萎缩、承保深度不断降低的局面。农业保险的缺位,一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估,成为“惜贷”的重要原因之一,这不仅加剧了农村金融供给紧张的状况,而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。

二、美国农村金融体系

美国是世界上农业最发达的国家之一,经过多年的发展,“美国已经形成了政策性、商业性、合作性金融机构并存的农村金融组织体系,形成了功能完善的政府主导的农村政策性金融体系、农村合作金融体系、农村商业性金融体系以及农村保险体系。”[8]

(一)政策性农村金融体系

美国根据《农业信贷法》建立了一个分工合理、配合协调的农业政策性金融制度,其主要功能是为农业生产和与农业有关的活动提供信贷资金支持和其他服务,并通过信贷活动,调节农业生产规模和发展方向,贯彻实施政府农业政策,控制农业发展规模等。这个体系主要包括农民家计局、农村电气化管理局、商业信贷公司和小企业管理局。

农民家计局是美国农业部的直属单位,目的是为了帮助广大贫困地区和低收入的农民解决收入短缺的问题,其信贷资金的主要来源是政府拨款和发行债券。农民家计局目前的职责有两个:一是提供贷款和担保,主要包括农场所有权贷款、经营支出贷款、农房建设贷款、水利开发和土壤保护贷款等,同时担保主要是对商业银行和其他金融机构按农民家计局贷款计划向农民借款人发放的贷款提供有效担保,并补贴由此而产生的利差;二是改善农村基础条件,促进农业和农村经济发展。一般来说,农民家计局的贷款期限较长、利率较低,贴息及其他方面的损失均由政府拨款弥补。

农村电气化管理局主要是为促进和改善农村公共设施和环境而设立的,是美国农业部的下属机构,主要职责是通过对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款达到提高整体农村电气化水平的目的,其资金运用也是以贷款和担保为主。贷款期限可长达35年,利率极为优惠,年利率仅为2%。

商品信贷公司是美国农业部农业稳定保护局下属的一个公司组织,主要是为应对自然灾害和农业危机而设立的,其主要功能是管理实施价格和收入支持计划,进行价格支持,控制农业生产,避免因波动给农业生产者带来的不良影响,保护广大消费者的合法利益。商品信贷公司的资金全部由政府国库拨付,其资金运用形式主要是为农业生产提供贷款和支付补贴,资金主要用于无追索权贷款、灾害补贴、差额补贴,有追索权贷款。

建立于1953年的小企业管理局是由美国国会拨款建立的一个联邦政府贷款机构,专门为那些不能从其他正常渠道获得充足资金的小企业提供融资帮助,这里的小企业主要是指独立经营与农业生产有关的企业。

美国的政策性农村金融机构不但为农村居民提供各种基本的金融服务,还经常为农民提供各种咨询服务和技术指导,对农民进行定期或不定期的教育和培训,以此帮助农民更快地提高经营管理水平,增加农民收入。这些金融服务的提供,不但确保了贷款的及时回收,而且大大提高了政策性资金的利用效率,为贷款项目的成功运作提供了有力的保障。

(二)农村合作金融制度

美国农村合作金融体系主要由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行及土地银行合作社三大系统组成,均是由联邦政府出资,采用自上而下的方式建立起来的,政府负责管理。其中,联邦中期信用银行是美国最重要的农业信用合作系统,其职能主要是解决农民中短期贷款难的问题。该系统由12家联邦中期信用银行组成。每一家银行下属都拥有众多的生产信用合作社,在生产信用合作社内部实行股权所有制,借款人必须拥有相当于借款总额5%-10%的合作社股金或参与权论证。联邦中期信用银行提供的中、短期贷款期限一般为1-7年,该系统主要资金来源包括自有资本、联邦农业债券以及向商业银行等借入的资金。联邦中期信用银行只对其下属的生产信用合作社发放贷款和贴现,而不直接对农场主贷款,也不经营一般银行业务,属于中间层。生产信用合作社从银行借得资金后,负责对农场主发放短期生产贷款,并承担相应的风险。与之相对应的便是联邦土地银行系统,它是由12个农业信用区的联邦土地银行及其下属的合作社共同组成,也实行股份所有制,贷款对象主要是个体农场主、农业生产者或与农业有关的借款人,而其下属的合作社一般不办理贷款发放具体事宜。主要提供长期贷款,贷款期限为法定的5-40年。每个合作社必须向联邦土地银行缴纳本社社员借款总额的5%股金,以此获得借款资格。因为实行的是合作社,所以银行股权归全体合作社所有,也间接地归全体借款者所有。联邦土地银行不办理短期贷款。

(三)美国的农业保险

美国现行的农业保险体系是以1938年颁布的《联邦作物保险法》为基础,逐步发展和完善起来的,主要包括联邦农作物保险公司、私营保险公司、农作物保险的人3个层次。联邦农作物保险公司,在中央政府及各州均有设立,主要负责制定全国性险种条款、控制各类风险,以及向私营保险公司提供再保险服务;私营保险公司是具有经营农业保险资格的私营保险公司,遵循联邦农作物保险公司的各项规定具体开展农业保险业务,政府对私营保险公司提供强力的经营管理和保险费补贴。美国农业保险经过60多年的发展,已经形成了比较完备的农作物保险业务,主要有多种风险农作物保险、团体风险保险、收入保险、冰雹险及其它试办险种5个类别。农作物保险的人,主要负责销售保险单及具体业务的实施。

美国的农村金融经过多年的发展,已经建立了包括政策性金融、合作性金融和商业性金融以及农业保险在内的全方位多层次、成熟完备、分工合理的农村金融体制。基本特征是以强大的商业性金融机构和个人信贷为基础,以合作金融的农业信贷系统为主导,以农业保险为保障的大格局。多种农村金融机构分工协作、互相配合,不仅形成了庞大复杂的农村金融制度,而且较好地适应了美国的国情,较快地促进了农村经济的发展。

三、美国农村金融体系对完善我国农村金融体系的启示

(一)用立法手段保障农村金融对农业发展的金融支持

市场经济是法治经济,任何经济活动都需要法律的保证和规范。美国不但在创建农村金融制度的过程中,十分注重以健全的法律法规为农村金融的发展提供良好的法律环境,还在出台各种优惠措施支持农业发展的过程中,都通过立法形式来推动农村金融组织体系的建设,如美国依据1916年的《联邦农业贷款法案》建立了联邦土地银行系统。我们可以看到,当今世界各国都通过健全完善的法律法规体系规范农村金融组织的业务行为,用立法手段规定农村金融机构对农业发展应该承担的责任。与此同时,农村金融的快速、健康发展也促进了农村金融法律和政策体系的进一步完善,两者相互促进,良性循环。

(二)政府要大力引导,完善农村金融组织体系

从美国来看,政府的扶持和引导是健全、完备农村金融体系的重要保证。为了农村金融体系的正常运作,政府可以在资金扶持、财政税收、有差别的存款准备金等方面给予优惠政策,以刺激农村金融体系的建立。

当前,我国要继续发挥农信社主力军作用,农村信用社要充分利用原有的资源优势,按照立足县域、服务“三农”的原则,按照股份制方向稳步推进改革。积极支持引进战略投资者并择机上市融资,鼓励投资、收购、兼并重组农村合作金融机构。要建立科学的资本补充机制和不良贷款的防控机制,努力把农村信用社建成资本充足、内控严密、运营安全、服务优质、效益良好、具有创新能力和竞争力的现代化银行。要加强政府对农村信用社改革的支持力度,充分运用货币、财税、监管等政策,为农村信用社发展创造良好的外部环境,促进农村信用社的健康发展。

要充分发挥中国农业银行顺利完成股份制改造的有利契机,在稳定县域机构和业务的基础上,充分利用其在县域的资金、网络和专业等方面的优势,加大对农村中小企业、农户的信贷扶持力度,努力将中国农业银行打造成为商业银行服务“三农”的支柱和骨干。邮政储蓄银行要充分利用原有网络资源优势,积极开展适合“三农”需求特点的各类信贷业务,不断加强和完善内控风险管控能力,积极扩大涉农业务范围,扩大信贷投放规模,逐步发展成为与农村信用社相比拟的农村金融服务机构。积极鼓励和支持各类商业银行以发起组建村镇银行等方式到农村地区设立分支机构,建立中小企业专营服务机构,加大对农村金融的服务力度。

要大力培育各类新型农村金融机构。中央2010年一号文件中指出:“加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社,有序发展小额贷款组织,引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法,确保3年内消除基础金融服务空白乡镇。”[9]要不断调整、完善新型农村金融机构的市场准入政策,完善相关配套机制,因地制宜、大胆创新、勇于探索在全国范围内大规模建立符合“三农”经济特点,促进“三农”经济发展的新型农村金融机构,弥补农村金融服务的不足。同时,鼓励和支持各类银行业金融机构通过多种渠道和方式到农村地区设立分支机构,不断改善和提高农村金融机构覆盖度,完善农村金融体系,提升农村整体金融服务水平。

(三)加快农业保险体系建设

中央2010年一号文件中指出:“积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围,加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全农业再保险体系,建立财政支持的巨灾风险分散机制。”[10]

我国应加强政策性保险公司的建设。由国家出资建设农业再保险公司,为商业保险公司、专业农险公司和各类新型农村保险机构提供再保险服务;强化国有控股商业保险公司的支农责任,加大其对县域乡镇保险发展的支持力度;进一步发挥上海安信农业保险公司、安华农业保险公司、阳光农业相互保险公司和国元农业保险公司等专业性农业保险公司服务“三农”的作用;引导农民、农村中小企业出资设立适合“三农”特点的村镇保险公司、农村保险互助合作社等新型农村保险机构,鼓励支持各类保险公司到农村地区设立分支机构,建设多形式、多层次、多主体的中国农业保险体系。(责任编辑:云馨)

注释:

[1][9][10]中共中央、国务院.关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见[Z].2009―12―31.

[2]项俊波.2009中国农村金融论坛开幕致辞[J].农村金融研究,2009,(11):6.

[3][5]曹佃军.农村金融服务现状及发展研究[D].山东大学,2009.

[4]数据来源:中国金融网.

政策保险和商业保险的联系篇5

[论文摘要]农业保险是现代农业生产的重要风险保障机制。为了应对农业的自然和市场双重风险，很多国家和地区都通过建立完善的农业保险机制来支持农业发展。我国新农村建设同样需要借助于农业保险机制来分散和转移农业生产风险，为农业生产活动中的损失提供经济补偿。

农业是人类生存之本，是整个国民经济的基础。同时，农业也是一种弱质产业，农业生产既要面对自然风险、技术风险，又要面对市场风险。为了应对农业的自然和市场双重风险，各国都在逐步建立农村灾害保障体系支持农业的发展，其中，农业保险是一种重要的风险转移工具。目前，我国农业保险还处在低水平发展阶段，亟须通过营造良好的发展环境促进农业保险的发展。本文通过借鉴国外农业保险的发展经验，分析农业保险发展的制度基础。

一、非市场盈利性是发展农业保险的基本方向

从发达市场经济国家和地区的经验来看，由国家伸出有形之手，对农业活动给予相应的信贷、保险等方面的政策扶持，乃是一种通行的做法。由于农业生产的风险很高，在农业生产过程中，土壤、环境等自然禀赋往往是影响和制约农业生产的第一要素，这就决定了农业保险具有“高成本、高风险、高赔付”的特性，往往会使保险经营者陷于“不保不赔，少保少赔，多保多赔”的境地。对于以利润最大化为目标的商业保险公司而言，绝少愿意承保这样的高风险业务。农业保险最早产生于西方市场经济国家，一些商业性保险公司曾尝试开办农业保险，但几乎都以失败而告终。自20世纪30年代以后，美国、加拿大、法国、日本等国开始实施以政府为主导的农业保险并取得了成功。目前，全球约有40多个国家实行了农业保险制度，这些国家大多将农业保险从商业保险中分离出来，转而以国家为主导建立相应的政策性农业保险经营机构，或者采取对商业保险公司给予资助、补贴等方式鼓励其发展农业保险业务，从而使农业保险具有了很强的政策性。

从我国的发展情况来看，过去农业保险完全是由商业财产保险公司来经营的。20世纪90年代末期，农业保险发展遇到了一些困难和问题，由于农业保险业务风险大、赔付率高，亏损较为严重，而且缺乏相应的政策支持，保险公司经营农业保险的积极性不断下降，从1993年开始，农业保险保费收入、保险险种和农业保险机构、从业人员，均在不断萎缩。因此，在现有的法律框架下，如何构建合理的农业保险经营体系，已经成为发展农业保险的重要环节。

二是实行相应的税收优惠。为了提高农业保险经营者的积极性，很多国家采取了税收优惠的措施支持农业保险的发展。如美国《联邦农作物保险法》规定，联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋，并且通过其他法律鼓励各州政府适当提供农作物保险专项补贴，经营农业保险的私营保险公司除缴纳1％—4％的营业税外，免征其他各种税收。

在我国，农业保险的财政支持体系发展还没有建立起来。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出，要根据不同险种的性质，按照区别对待的原则，对涉及国计民生的政策性保险业务给予适当的税收优惠，鼓励人民群众和企业积极参加保险。但是，由于我国税法对农业保险的税收优惠还没有做出明确规定，目前对农业保险的财政扶持还停留在文件层面上。在今后的税制改革中，我国应当对农业保险给予适当的财政补贴，探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例，提高农民参与农业保险的积极性。此外，对于经营农业保险的商业保险公司，国家还需要对保险公司经营的政策性农业保险业务适当给予经营管理费补贴，或者减免营业税、所得税等。

三、专门立法是发展农业保险的法制保障

鉴于农业保险具有一定的特殊性，各国普遍将农业保险从商业保险中分离出来，单独经营、单独核算。同时，农业保险体现着国家对农业的扶持，国家一般都要承担相应的补贴或者税收优惠等社会责任，国家一般也要求农业保险的经营不得以营利为目标。在很多国家，法律甚至将农业保险规定为强制性保险，要求农户必须购买。

政策保险和商业保险的联系篇6

关键词：农业生产；经营风险；农业保险

农业是人类生存之本，是整个国民经济的基础。同时，农业也是一种弱质产业，农业生产既要面对自然风险、技术风险，又要面对市场风险。为了应对农业的自然和市场双重风险，各国都在逐步建立农村灾害保障体系支持农业的发展，其中，农业保险是一种重要的风险转移工具。目前，我国农业保险还处在低水平发展阶段，亟须通过营造良好的发展环境促进农业保险的发展。本文通过借鉴国外农业保险的发展经验，分析农业保险发展的制度基础。

一、非市场盈利性是发展农业保险的基本方向

从发达市场经济国家和地区的经验来看，由国家伸出有形之手，对农业活动给予相应的信贷、保险等方面的政策扶持，乃是一种通行的做法。由于农业生产的风险很高，在农业生产过程中，土壤、环境等自然禀赋往往是影响和制约农业生产的第一要素，这就决定了农业保险具有“高成本、高风险、高赔付”的特性，往往会使保险经营者陷于“不保不赔，少保少赔，多保多赔”的境地。对于以利润最大化为目标的商业保险公司而言，绝少愿意承保这样的高风险业务。农业保险最早产生于西方市场经济国家，一些商业性保险公司曾尝试开办农业保险，但几乎都以失败而告终。自20世纪30年代以后，美国、加拿大、法国、日本等国开始实施以政府为主导的农业保险并取得了成功。目前，全球约有40多个国家实行了农业保险制度，这些国家大多将农业保险从商业保险中分离出来，转而以国家为主导建立相应的政策性农业保险经营机构，或者采取对商业保险公司给予资助、补贴等方式鼓励其发展农业保险业务，从而使农业保险具有了很强的政策性。

从我国的发展情况来看，过去农业保险完全是由商业财产保险公司来经营的。20世纪90年代末期，农业保险发展遇到了一些困难和问题，由于农业保险业务风险大、赔付率高，亏损较为严重，而且缺乏相应的政策支持，保险公司经营农业保险的积极性不断下降，从1993年开始，农业保险保费收入、保险险种和农业保险机构、从业人员，均在不断萎缩。因此，在现有的法律框架下，如何构建合理的农业保险经营体系，已经成为发展农业保险的重要环节。中国保险监督管理委员会非常重视农业保险发展，支持保险公司恢复农业保险业务，批准设立了上海安信、吉林安华和黑龙江阳光等专业性农业公司，力求改变现有的农业保险经营格局。但从现有的农业保险的整体运行机制来看，我国目前的农业保险制度还远不是由政府主导的机制，商业保险公司尚缺乏充足的动力来发展农业保险。如何按照非市场盈利性的要求来设计有关制度，将直接影响到农业保险的健康顺利发展，影响到广大农民享受风险保障的水平。

二、财政支持是发展农业保险的基础条件

按照WTO规则，成员国可以采取相应的农业收入扶持政策(即“绿箱政策”)，对关系国计民生的重要的种植业和养殖业标的保险进行保费补贴。为了兴利除弊，已经建立农业保险的国家大多通过财政手段对农业保险给予必要的支持，从而为农业保险发展创造良好的经营环境。

一是实行低费率高补贴的财政政策。各国在建立农业保险制度的同时，为了提高农业保险的覆盖面，使农民能够买得起保险，政府往往对农民支付高额的保费补贴，从而调动农民运用农业保险机制分散风险的积极性。国家对农业保险的补贴可以分为两类：一类是对农民提供一定的保费补贴，另一类是政府对农业保险经营者提供相关的业务费用补贴。为了使财政补贴具有稳定的资金来源，有的国家还建立了专门的基金。

二是实行相应的税收优惠。为了提高农业保险经营者的积极性，很多国家采取了税收优惠的措施支持农业保险的发展。如美国《联邦农作物保险法》规定，联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋，并且通过其他法律鼓励各州政府适当提供农作物保险专项补贴，经营农业保险的私营保险公司除缴纳1％—4％的营业税外，免征其他各种税收。

在我国，农业保险的财政支持体系发展还没有建立起来。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出，要根据不同险种的性质，按照区别对待的原则，对涉及国计民生的政策性保险业务给予适当的税收优惠，鼓励人民群众和企业积极参加保险。但是，由于我国税法对农业保险的税收优惠还没有做出明确规定，目前对农业保险的财政扶持还停留在文件层面上。在今后的税制改革中，我国应当对农业保险给予适当的财政补贴，探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例，提高农民参与农业保险的积极性。此外，对于经营农业保险的商业保险公司，国家还需要对保险公司经营的政策性农业保险业务适当给予经营管理费补贴，或者减免营业税、所得税等。

三、专门立法是发展农业保险的法制保障

鉴于农业保险具有一定的特殊性，各国普遍将农业保险从商业保险中分离出来，单独经营、单独核算。同时，农业保险体现着国家对农业的扶持，国家一般都要承担相应的补贴或者税收优惠等社会责任，国家一般也要求农业保险的经营不得以营利为目标。在很多国家，法律甚至将农业保险规定为强制性保险，要求农户必须购买。