对国土空间规划的建议范文篇1

关键词：城市土地权属；城市空间；建筑型制

中图分类号：TU981：DF0-052文献标识码：A文章编号：1009-055X（2013）02-0073-06

一、问题的由来

在讨论城市规划、城市设计，特别是做城市建筑设计时，专业技术人员一般所要面对和解决的问题是，在已给定的城市空间条件下，如何尽可能地优化方案，做出既能满足预设功能目标，又具有美感和时代特征等指标要求的作品来，以备在其后具体实施的时候使用之。这种纯粹技术性的推进路线，体现了规划与设计工作高度的专业色彩和特征。然而，进行城市规划、城市设计也好，还是进行更微观、更具体的城市建筑设计也罢，其实都必须从城市土地、城市空间是怎样状态这样一个逻辑元点开始。大陆法系里面“附着于土地之物而属土地”的法谚，[1]彰显了城市土地制度对建筑形制和城市建设格局的先在影响。城市土地、城市空间的不同供给方式，从根本上制约着城市规划、城市设计以及城市建筑所能够实现的样式和程度。

然而，在我国大规模的城市建设实践中，城市土地的整理与供给曾一度完全由城市政府来提供保证，至今仍然如此。如何在不同性质或曰多样化的土地与空间资源供给条件下开展设计和规划创作，或者说不同性质的土地及空间资源在何等意义上与规划设计具有相关性，并未成为一个现实感很强的问题直接来临到规划与设计人员的面前。

这种割裂城市规划、建筑设计与其牢不可破的基地、台面关系的操作方法，屏蔽了事情的真相，似乎城市规划与建筑设计仅是在城市政府圈定问题域内的命题作文或应答，是一项与法律等社会问题无涉的专业技术性活计。其实，如果在城市建设与实施上坚持一种实事求是的历时性态度与观点，而不是像现在这样依然对建设的完整流程做环节截断般的处理和对待，就能够很自然地发现，剥离开对城市土地权属的依赖分析，城市规划和建筑设计是多么偏颇。

随着国家法制建设的完善、城市化的继续推进，以及体制改革进入攻坚阶段，市民社会的权利意识进一步苏醒，社会利益呈现不断分化，单位城市空间载体上所凝结、聚集的社会关系与矛盾的密度一并上升。在此境况下，城市规划与建筑设计所依托的背景条件和政府支撑资源必将发生重大改变，多样权属性质的不动产与动产既定条件也将放大城市政府为继续实施城市建设而预先拓清、整理土地与空间资源的成本。这种阻力与代价将会传导给城市规划和建筑等实际操作领域，修正原来那种在由城市政府所强力保障的类似白纸一般的地面上进行自由创作的操作方式。未来的规划与设计，是在限制因素愈益增多的框架下开展的艺术性专业发挥。

鉴于城市规划与建筑设计在尺度大小和抽象程度上的差异，后者会以具体而微的实施特质而比较明显地体现出城市土地不同权属性质对其的影响。

二、城市地权属性的意义及其对城市空间格局发展的影响

（一）城市地权属性的一般意义

从最一般的意义上来说，土地或城市土地是城市赖以形成、存在和发展的最基本的物质要素，至始至终制约着城市化进程和城市空间的形成及发展演变。而在社会、法律关系的分析框架下，作为资源的城市土地超越了仅是一类实用的价值物的界定，又具有内涵丰富、外延宽泛的社会性质。

由于进入城市的人口等资源要素在物理空间上高度集中、叠加，相应结成了不尽的各样社会关系，其中不少社会关系便映射、落实到城市土地这一恒定不变的载体上，形成了特定的社会关系与土地的密切互动，城市土地相对于乡村土地便带有了更多、更复杂的社会色彩。就围绕城市土地所产生的各种权益属性的种类来看，也表现得最为丰富和典型。

从权利主体对客体的控领程度来说，土地的权属类型虽有所有权、地上权、地役权等，但这个与土地相关的发达的权利体系只有在城市里才充分的表现出来：各种类的土地权属都以更加动态的方式从根底上影响、制约着城市具体建设项目的实施，以及城市空间格局的逐步演化。

（二）国外城市发展中地权因素对城市格局形成的影响

1.英国近代城市发展的经验

作为发生工业革命最早的国家，英国近代城市的发展在全球范围内也是最早、最具典型性的。因此，首先来观察英国近代城市发展的路径与城市地权属性的关系。

从17世纪中叶到19世纪中叶的三百年，英国近代城市逐步发展起来，一直等到进入现当代阶段才渐趋稳定下来，并保持一个高水平的城市化率。英国在近代城市发展的时候，虽然爆发了资产阶级革命，但革命不够彻底，封建的因素遗留下来的较多，其中之一就是土地的贵族地主所有制形式没有受到根本动摇。所以，在英国近代城市发展的长期历程中，所需要的土地及空间资源的供给，都只能仰仗于城市贵族地主。

另外，由于城市政府缺乏足够的组织动员能力和充分权威，城市贵族地主于是主导了包括街道、广场、市场、住宅等在内的各项城市建设事业的开发权和进程方向。英国近代城市的发展，无法摆脱开城市贵族地主的影响，深深地烙印上了他们的意识和观念。[2]英国城市贵族地主之所以在城市发展中有此种影响力，凭借的即是其对城市发展所需土地权属的拥有。

2.当代新兴国家城市建设的实践

当代一些新兴国家或地区的城市发展，由于不曾像欧美那些成熟型城市经历过一个较长时期的成长阶段，而是在短时间内快速城市化并展开城市布局的，所以这些新兴国家的城市格局的形成过程往往具有标本价值，能够比较鲜明地说明诸如地权等因素对城市发展和形成的意义。

印度、巴西等国家的一些大城市的边缘，之所以出现贫民窟，与城市最亮丽的部分构成截然不同的图景对照，即与城市特定地段或区域所存在的宽松地权因素相关。譬如，即将承办2014年世界杯的里约热内卢，城市山腰处等密布着大量的简陋民居，成为这座“上帝之城”的另类色彩，跟允许离开土地、来到城市的人们在此处的率性建设有关。

越南的胡志明市，也是一个能够说明地权因素是如何直接影响城市格局形成的较好例证。为了解决城市住房，政府把一份份的小地块分配给城市家庭，以便让居民在其上自建住房。此法在一定时期解决了很多人的居住需要，但也由此不能形成大规模开发建设，直接影响了胡志明市的城市形象、建筑型制的形成。[3]

（三）我国城市空间格局对地权属性的依赖

城市土地权属的性质及其变化也直接影响着我国城市发展的历程，与城市空间特征的形成和建筑型制等有着密切的关系。为了详细说明之，本部分从我国城市土地的权属性质演进的一般影响、城中村的形成、当代不同供地方式（实质上是程度不等的土地权属）对城市格局和特定城市区域的影响等三个方面展开。

1.地权属性对我国封建城市格局的影响

我国是世界闻名的几个文明古国之一。在数千年的历史长河中，我国城市不断得到孕育、成长、发展、嬗变，形成和积累了具有东方神韵的城市格局、城市体系乃至城市建设方面的技术经验等。我国城市与西方城市有别的诸种特征，是在奴隶、封建制的土地制度钳制下逐渐形成的。

在漫长的奴隶与封建时代，我国土地的所有制形式一直纠缠在国有与私有之间。西周井田制时期，土地名义上属于周天子，不存在土地私有的现象，阡陌等乡野土地和国都、城邑等城市土地均归国有。后来，井田制崩溃，封建制确立，地主阶级占有土地的制度得以形成。这样，在城市范围内有不少土地归私人所有的现象便存在、延续下来。

然而，由于当时封建社会生活的重心是农村而不在城市，我国封建时代的城市规模相对有限，城市核心区域例如皇宫、衙署、宗庙等用地属于官地，其他土地则多为私有属性。尽管如此，由于封建城市自身发展的动力机制不足，没有出现普遍性的官地侵入、逼迫私有土地的事态，城市私有土地围绕官地等国有土地的态势曾长期保持均衡，在私有土地的空间内便出现了大量的民居民宅乃至私家园林等。我国封建城市的特定空间格局就是在官地、私有土地之间长期缓慢对话的过程中形成的。

2.城中村形成的基础是我国当代城市土地的二元制结构

对于我国当代的城中村，众多学者和城市相关政府部门都进行了广泛研究和深入探索。围绕城中村，目前分歧还不小。其中，一个具体问题是，怎样认识和看待城中村？是承认城中村存在的某种合理性，还是继续坚持改造它的基调，从而让城中村真正与城市统一体的融合，实现城市形象和功能的对接。

如果搁置所有的价值取向上的争议，仅仅就城中村形成的基础性条件看，却不能不承认，城中村的形成或存在与我国新时期以来，在快速推进的城市化过程中所出现的土地所有权二元制结构有密切关系。对此，有学者看到了城域内这种不同的土地权属的“重要性和巨大影响”。[4]

我国当代土地（涵盖城市土地）在所有权层次上，可分为国有与农村集体所有两大类。具体而言，就是城市范围内的土地属于国家所有，其他土地，如果不属于国家所有，即是农村集体所有。国有土地与农村集体所有都是公有制。我国当代不承认土地私有。

在新时期快速城市化的过程中，为了提高行动的效率与效益，我们曾经绕开原来城市周边村庄实施城市扩张，遂形成了今天若干村庄被城市建成区包围的城中村现象。由于我国在城乡建设上曾经实行分类管理的模式，城市和城中村走上了不同的发展路径。国家正式力量可以规范国有土地上的一切建设行为，却无法有效地对城中村这样的农村集体土地上的建设行为发挥等效的作用，城中村以村民的自发建设为主。因此，在我国许多大中城市的主城区，出现了很多城中村“斑块”，显得格格不入，影响着城市完整、协调格局的形成。

3.改革开放后我国城市格局的新变化与地权属性

新中国建立后直至改革开放前，我国城市土地逐步形成了国家所有的单一权属状况。

市场化的改革取向确立并实施后，城市得到不断的发展，城市土地的市场交换价值也在长期休眠之后复苏、实现，凝聚在城市国有土地之上的社会经济关系不断叠加、丰富。虽然城市土地在所有权层次上仅有国家这个唯一的主体，但为了实现多重经济社会目标，发展出多种国有土地的使用方式，在国有土地上衍生出更精细的权属种类，而这些完满程度不等的国有土地使用权，可以说就是不同性质的土地权属。例如，有的城市土地使用权是通过无偿拨付获得，有的是低价协议转让，有的是走完全市场道路的招、拍、挂，因此，这些不同的土地使用权的权属性质是不完全一样，在市场实现时所受到的限制程度不一。这种差异的存在，直接对城市土地的利用形式、实现程度，乃至对城市建设面貌的呈现等都带来了重大影响。

一般而言，对划拨或低价协议转让得来的城市国有土地的使用，常常不如对通过市场招、拍、挂等方式获得土地的开发利用来得紧凑、高效。在建设结果上就是，前类用地的城区不如后类用地汇集区那样密集。相对于后类用地汇集区的纵向发展而言，前类用地集中的城区表现出水平横向上的扩张，摊大饼的趋势和压力相伴始终。

这可以深圳城市空间格局的局部特征的形成为例来分析。

（四）深圳个案

深圳是我国当代城市迅速发展最具典型性的代表。从一个小渔村（严格来说是从一个10万人左右的小县城）发展成为一个常住人口1400万左右、户籍人口200余万的国际化社会主义示范市，深圳仅仅用了区区30年，不仅是我国城市发展史上的奇迹，也是世界城市发展史的奇迹。

虽然深圳现在的城市建设密度、开发强度在整体上是比较高的，但在城市内部的不同区域间并不均质、均衡：有的城区其土地开发得比较充分，如罗湖火车站、东门、华强北等片区；有的地方则相对开发建设得弱一些。之所以出现此种现象，除不同类型的用地规划限制因素之外（如公园、广场等城市公共空间用地，政府、医院、学校等行政和公益事业单位用地，决定了只能进行低密度开发建设，而商业用地和金融、保险、咨询等现代服务业用地则应进行高强度开发，以节约宝贵的土地资源），还与深圳在快速城市发展过程中提供土地的具体方式的不同有关。这些不同的供地方式对业主而言，即是土地权属性质不同：法律权利的深度及市场化实现的程度有别。城市土地的不同权属性质与城市空间格局风貌的形式、具体建筑型制等遂产生了紧密的相关性。

1979年和上世纪80年代初，深圳在全国范围率先对城市土地制度进行改革，以市场化的形式转让了若干土地，但同时期深圳还以划拨、协议低价转让的方式向一些市场主体提供了土地使用权。这些不支付或较少支付对价的开发建设主体，不仅获取了本应由政府财政掌握的土地收益，还可能是相对低效地运用这些土地资源的原因之一。这就一定程度上导致了后来在不同性质权属用地上开发、建设强度的差异。

例如，深圳曾向位于香港的招商局协议转让蛇口工业区用地，并为其他开发建设主体划拨高科技工业区、八卦岭工业区、南油工业区、彩电工业区等用地。这些低价协议转让或无偿划拨的土地所在的区域，如今都已成为深圳建成区的重要组成部分。其中，像八卦岭工业区因其开发时间早、又紧邻城市核心区、具有较好的区位优势、城市的更新与改建始终不断等实现高密度建设开发外，其他工业区范围内普遍表现为建设密度低、各类建筑之间关系疏散、城市空间呈现出相对漫散的状态，不如那些通过市场交易方式而取得土地权属地区那样的紧凑合理。为了在内部挖潜的基础上提高土地资源的使用效率，彩电工业区已于2005年提出了提高城区空间密度和建筑容积率的城区规划变更申请，南油工业区也于2006年提出了功能转型、城区改造的谋划。

深圳的例子并不是说在城市土地制度改革的探索上，曾经出现过什么曲折和不足，而仅是要证明了不同权属性质的土地对城市空间形成、城市建筑型制有着不同的影响：以市场交易方式获得的比较完满的土地使用权会被充分、最大化地实现，而以划拨或协议低价转让而得来的土地，则可能会造成土地空间资源的低效使用，城市开发的强度会相对要低一些。这也是价值规律发生作用的表现。

三、城市地权属性直接决定着建筑型制及其实施

城市地权属性对宏观的城市空间格局演化、城市不同区域特征形成等的影响，是通过对城市建筑型制及其具体实施而实现的。城市建筑型制指的是建筑的类型或种类、建筑的风格、城市空间整体与具体建筑项目的耦合处理、具体建筑项目所受到牵制因素的多寡，以及建筑步骤实施的逻辑顺序安排等。城市土地的权属性质有异，建筑型制就会产生差别。

（一）以园林等特定建筑的实施来看建筑型制与地面的关系

在城市这个特定空间进行建筑设计、实施，必须尊重地面状况这个基础条件。建筑与“地面”的关系在建筑设计中具有重要的意义，并且还“影响整体的空间效果”。[5]只有在明晰地权属性的前提下，才能够根据城市土地权属性质的不同状况，有针对性地进行建筑型制的安排。例如，从纵向的历时性角度看，城市土地曾有私有、以国家所有的形式所呈现的公有之分。在公有与私有这样两种不同性质的地权属性下，城市建筑型制能够允许的选择幅度范围是大不相同的：公有土地下建筑型制的选择及其实施受到更多社会外部性的制约，而私有土地情况下建筑类型的选择及其实施则有较大的自由度。这个可以我国城市园林的嬗变为例来说明。

在我国漫长的封建社会时期，城市土地除府衙、痒校、宗庙、街道用地等属于官地外，其他主要是私有土地，其正式形式表现为发达的城市地契或租佃制度。与这个城市土地权属状况相适应的是，城市中的富有者、官僚阶层等为了追求舒适的生活享受，便建起了私家园林，成为古代城市空间格局里一种有机构成元素，例如，西晋时期洛阳建有金谷园等。而古代园林又以苏州、扬州园林等处为典型。作为“维扬胜地”之一的“张氏观察所居”即私家园林住宅，规模宏大，“园广数十亩”。[6]而上海豫园，在明朝建园初期，更因其“占地七十余亩，为当时江南有数的名园”。[7]在当时城市土地私有的背景下，特权或富有者阶层能够在其住宅或其他地方构建园林，客观上应对了古代城市缺乏现代公园等公共空间的问题。当然，在古代城市，一般民众能够进入的公共空间只有城隍庙或市肆等地方。封建时代的私家园林虽然无法实现广泛的社会共享，不过也确实改善了当时城市空间结构的单调，还是有积极意义的。

我国当代城市建设中，广建了公园、影剧院等公共空间，但由于坚持的是城市土地国有原则，禁止土地私有，所以，不仅私家园林作为一种空间建筑类型从此一去不复返了，而且连包括私人享有地面所有权的别墅这一居住建筑种类、建筑实体也湮灭了。虽然在某些城市，也有一些低密度的别墅区，但由于古今地权的不同，这些别墅实质上与私有制条件下的别墅建筑居住已有了根本性的改变，二者不可同日而语。

明清时期，江浙地方诞生过像计成、石涛等在内的诸多园林营造专家。他们可能以其专业技能主要为富有阶层从事塑造服务。而在今天，建筑、园林专家无论如何不会再有类似的从业机会了，即使从事职业生涯，也只能为公共主体服务，例如政府或单位。同时，现代城市规模的扩大，公众参与程度的提高，现代城市公园也早已超过了原来那种私家园林时代的较小尺度的建造规模。城市土地权属的变化，对当代建筑型制的不同侧面都产生了影响。

（二）相邻权争议的实质是建筑过程中土地权属的外显

就建筑的具体实施过程来看，更是与土地权属的性质、状况有着密切的关系。特定的土地权属因素，如期限、方位、大小等都应该成为在建筑型制逐渐形成与明确过程中必须自觉参酌的方面。只有事先对这些土地权属状态有一个全面、深刻的认识，才能够在建筑设计时做到有的放矢、增强方案的科学性与可行性，也才能够在实施建筑方案时顺畅地梳理和协调诸种社会关系，保证在建设实施环节不出现较大波动，或为诸种纠纷所纷扰。我国近年来在城市建设中所增多的相邻权之争现象，从反面支持了这一点。

在过去传统的计划经济体制下，城市规划作为经济社会计划的实施形式之一，土地分类与建设项目是高度统一的。然而，市场化的改革之后，土地用途与建筑用途的分离现象愈益明显。围绕城市土地的纷争也便增多。[8]我国当代城市建设实践中，惯常出现的问题是相邻权争议，已经成为对建筑实施及其型制有较大影响的因素。

从法理上来看，我国城市建设各个主体所使用的土地皆属于国家，但由于获得土地使用权的方式方法不一，各类土地使用权参与市场的资格、能力、程度不同，其权属性质亦有别，这就导致了相关主体对捍卫土地权利的不同激变反应，或强或弱，或大或小，一切又内在地遵循着价值规律。那些在城市建筑实施中位于四邻的相关利益方，会以土地权属的变相形式提出包括相邻权在内的各种主张与诉求，以制约具体建筑实施方的行为模式。建筑实施过程中的利益相关方之所以能够提出诸如通风、采光、通行、流水等在内的相邻问题，凭借的正是自己对比邻他方的土地所享有的土地权属。如果失去这个与建筑实施方毗邻的土地的相应权益，相邻方就无法提起各种具体的相邻权主张。

建筑实施中的利益相关方提出相邻权的异议，通常在老城区改造，或者在建成区进行新建、添加项目时最容易出现。规划师、设计师如果考虑到此种情况的存在，并主动调整、修改规划或设计方案，在满足建设项目预定目标功能的前提下协调好显性可见的相邻关系，则将会有利于建筑方案的实施。在这个过程中，土地权属的性质也自然对城市建筑形制发生了作用。

（三）土地权属借助城市规划的渠道对建筑实施发生影响

在我国的城市建设中，城市政府的规划建设部门对建筑型制也具有重大的影响。不过，这种影响产生的根源既可以理解为政治权威性质――此种理解是当前一种无意识的共识，但也可认为是城市政府凭借最本源、最全面的土地权属（即土地所有权）对建筑实施主体施加的影响。

例如，特定城市区域内所能够允许的开发建设种类或类型、密度与强度、建筑物的立面装饰风格等，都是在先前由规划建设主管部门所审核过的。在建设实践中，则表现为各项行政许可。这比较明显地揭示了城市政府在具体建筑项目中的政治权威，似乎是城市政府以政治权威主导了城市建设进程，牵制了各项建筑型制的实施。

其实，这里面似乎还有一种更科学地解释城市政府何以能够与需要主导城市成长形态和过程的隐喻。城市政府是各项开发建设用地的真正提供者，要想获得深浅层次不同的各项土地权属，就应该与城市政府做一个类似市场的交易：只有那些能够自觉配合政府的城市发展愿景，调适自己行为以求与城市政府建设宏观目标相一致的开发建设者，才能够获得土地权属并进行相应的开发建设。这也就是为什么大约20年前就有专家指出，无论何种形式的土地权属，其开发与建设都会受到国家这一权利主体的制约。[9]

应该说，后一种解释在试图说明城市政府主导当代城市建设、影响城市建筑型制方面更加具有说服力，也更加符合市民社会发展的需要。

四、结语

从分类的角度看，城市空间整理与疏导、城市建筑创作与实施等，是一项技术性的事业，似乎与城市土地权属这一社会事物没有多少密切的联系，因此也就出现了城市规划、建筑设计业界较少关注土地权属的现象，似乎只要把规划、设计本身做好即可。其实，城市空间建设与建筑型制及其实施作为涉及面广泛的当代系统性工程，不可能不与城市土地权属状况发生关系。

在我国，受阶段性宪法理念、制度文化等的影响，很多情况下，城市土地的不同权属对建筑形制等的影响并没有直接、显性地表现出来。各种具体内容差异的土地权属以相邻权这样一种隐晦的形式发挥着对建筑型制选择的作用。纵向来看，城市土地权属的性质却自始至终在起着影响。

因此，为了保证规划、设计方案的顺利实现，就要求规划、设计人员在做方案的时候务必参酌土地权属性质这一社会因素，并把它作为确定技术性变量、参数之前的先决因子给搞清楚，然后再进行技术性创作。惟有如此，才能够还原规划与设计的完整流程，在具体的业务中，才会增进工作的有效性，顺利推进城市建设、实施具体的建筑项目、遴选合适可行的建筑方案等。

参考文献：

[1]谢在全.民法物权论（上册）[M].北京：中国政法大学出版社，1999.349.

[2]欧阳萍.“城市的无冕之王”――论贵族地主在近代英国城市发展中的作用[J].兰州学刊，2011，（4）：168-173.

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[4]李培林.巨变：村落的终结――都市里的村庄研究[J].中国社会科学，2002，（1）：168-179.

[5]陈越.小谈建筑与地面的关系[J].南方建筑，2006，（5）：111-113.

[6]（清）欧阳兆熊，金安清撰.水窗春呓[M].谢光尧点校.北京：中华书局，1984.56.

[7]陈从周.梓翁说园[M].北京：北京出版社，2011.169.

[8]周剑云，戚冬瑾.我国城市用地分类的困境及改革建议[J].城市规划，2008，（3）：45-49.

对国土空间规划的建议范文

在2013年12月中央城镇化工作会议上强调，要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。其目的一是解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障旗县规划有效实施的迫切要求；二是强化政府空间管控能力，实现国土空间节约、高效、可持续利用的重要举措；三是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。

内蒙古虽然没有被列入国家“多规合一”试点，但根据《内蒙古自治区主体功能区规划》区域划分，内蒙古自治区确定了准格尔旗、杭锦后旗和扎兰屯市为我区“多规合一”试点工作旗县。

一、“多规合一”工作对内蒙古的意义更加重大

（一）有利于筑牢北疆生态安全屏障

尽管我区生态环境状况取得明显进展，实现了总体遏制、局部好转，但生态环境依然十分脆弱，部分区域生态退化问题依然严重，实现构筑北方生态安全屏障的目标还需付出艰巨的努力。加快推进空间规划改革和“多规合一”工作，是我区贯彻落实五大理念，以生态保护优先理念协调推进经济社会发展，筑牢生态安全屏障和打造北疆亮丽风景线等的重要支撑。推进“多规合一”，把生态底线的要求贯穿于“多规合一”的全过程，可以划定生态红线，形成统一的生态管控边界，明确草原、森林、水源、耕地等自然资源的承载能力和容量，明确禁止开发、限制开发的具体内容，进而细化各项指标，增强可视化程度，做到公开透明。推进“多规合一”是加快生态文明制度建设的具体路径，也是运用技术手段进行监管的法理依据。

（二）有利于提高政府管控能力

随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、生态系统侵占干扰、土地资源利用不集约、规划交叉重复、布局冲突等问题日益突出。创新空间规化，通过“多规合一”顶层设计，协调和引导各种“规划”的编制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间体系，统筹生活、生产、生态空间布局，强化政府空间管理能力，调整建设用地规模，释放存量土地潜力，突出集约用地、空间换地，实现资源集约节约利用，以空间结构优化来提升发展效益。通过建设“多规合一”大数据平台，可以通过建立联动机制，实现各相关部门信息共享，提高项目审批效率，从而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各类规划的协调衔接

由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，各个规划自成体系、互不衔接，浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率，影响了项目落地。“多规合一”不是把各类规划简单地叠加整合集成在一张图上，而是实现城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是发展理念和行政审批方面的创新性改革，可以解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础，实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”。

二、“多规合一”推进过程中存在的主要问题

自从2014年国家开展“多规合一”全国试点以来，形成了可供借鉴的成果经验，并已将“多规合一”工作向全省横向及纵深层面推动，但内蒙古此项工作总体较为滞后、进展较慢，尚未形成成熟的成果体系和经验模式，存在的主要困难和问题如下：

（一）J识上存在误区

一是阶段性认识误区。“多规合一”是我国深化改革、涉及空间规划体制改革的重要内容和必然趋势，但在我区各盟市旗县，包括自治区级相关部门，普遍认为此项工作只是阶段性、国家层面及上级部门的事，与自身关系不大，认识和重视程度不够。目前试点工作大多停留在规划层面，深入程度不够，基础信息平台建设、规划差异调整、规划管理体制改革、审批制度改革等由于客观原因没有实质性进展。

二是重要性认识误区。由于“多规合一”理论基础知识在我国尚处于试点总结阶段，我区大部分旗县对要求的“一张蓝图干到底”缺乏准确深入的认识，对“多规合一”概念、理论、知识及技术体系等缺乏正确理解，更有甚者仍然认为是口头形式上的一张宏观大图，存在认识理解偏差、错误等。

三是职能认识误区。由于长期形成的“大一统”、“一刀切”的惯性思维，各部门依据各自职能权限制订各自的规划，在“多规合一”推进过程中，“一张蓝图”究竟该由发改委、住建部门、国土资源部门还是其他部门主导，没有形成共识，各职能部门对此有不同的理解，存在认识上的误区。

（二）领导组织力度不够

目前，我区发改、住建部门均在推动“多规合一”，均有试点在推进，但从实际的工作进展来看，尚未形成当前及未来重点工作任务，且部门之间各有自己既定体系和工作要求，尚未形成领导组织和工作合力。

“多规合一”重心在于重构空间管理体系，但现有体制机制“路径依赖严重”，而非单纯的“规划”技术改良。由于“多规合一”工作任务涉及部门较多，而目前我国空间管理各部门分离，国家各有关部委对“多规合一”工作要求各不相同，我区没有一个统一的领导机构领导和推动全区“多规合一”工作的实施。各部门之间缺乏协调，存在管理空间交叉、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象，导致部门间衔接难度增大，改革思想难以统一、内容难以确定、措施难以实施，改革创新难度大。

由于没有统一的工作平台和统一的领导、协调机构，而“多规合一”工作任务又牵扯部门较多，导致推动“多规合一”工作关键的资料共享难度较大。“多规合一”项目所需各类庞大的基础资料和数据、部分关键数据资料在不同部门掌握，且大部分数据为资料，如没有得力的协调沟通机制保障，资料收集难度很大。

（三）规划基础工作薄弱

由于我区各地旗县市城乡、土地利用、生态环境、文物保护等各类规划参差不齐，且编制较为粗糙，各类规划期限、范围、坐标系不尽相同，城乡规划与土地利用规划的用地分类也不一致，规划之间经常“打架”，导致“多规合一”基础协调统一难度加大，难以实现有效融合。如国民经济和社会发展规划、城乡总体规划以及土地利用总体规划这“三规”之间的法律依据、规划期限、分类标准等均不尽相同。由于编制要求不一，标准缺乏衔接，甚至在同一平面上，规划、国土基准点都不同。空间管控不一，造成土地利用布局差异显著，最终导致规划空间管控能力降低，大量建设用地指标不能直接使用，不利于存量用地盘活，而且由于缺乏统筹，影响生态安全，不利于生态用地保护。

“多规合一”关键在于“一张蓝图”，但发展总体规划缺乏法律支撑，顶层管控缺乏硬约束。发展总体规划虽绘制了“一张蓝图”，本可指引其它规划的空间布局，但由于其法律地位缺失，编制审批缺乏依据，刚性不强，仍难以依法统领城乡、土地、环境等刚性较强的空间规划及其它重点专项规划。

（四）工作保障有所不足

一是统一技术导则缺乏。自从2014年国家开展“多规合一”试点以来，已形成可供借鉴的成果经验，且国家也出台了较为宏观的指导要求，但需要各省制定技术导则。我区目前尚未形成成熟的《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，导致目前“多规合一”成果体系无统一标准，无本区导则依据。

二是R导际跞嗽辈蛔恪N仪各地旗县市普遍存在“多规合一”理论基础知识缺乏，相关主管部门缺少此领域专业技术人员，导致各部门人员之间沟通存在困难，任务推进难度大。

三是项目经费保障不足。“多规合一”涉及多部门、多专业体系、多技术领域，如生态、城规、土规、测绘、地理、经济、信息、软件、计算等，因此项目团队较大、任务较重、周期较长，所需项目经费较多，各地旗县市经费有限，难以保障此项工作有效推进。

三、加快推进内蒙古“多规合一”工作的建议

充分学习借鉴“多规合一”试点地区成果经验，结合内蒙古实际，就下一步推进我区空间规划和“多规合一”工作，建议如下：

（一）注重“多规合一”顶层设计

充分借鉴国内其他省份经验做法，加强顶层设计，按照先总体、后专项，先上级、后下级的编制程序，逐步推动“多规合一”工作。建议将国民经济和社会发展规划“定目标”、土地利用总体规划“定指标”、城乡总体规划“定坐标”融为一体，创新“三统一、二协调、一平台”（统一基础数据、统一目标、统一标准，协调土地利用、协调空间管制，建立“三规”协调实施平台）的编制技术路线，实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”。

建议在我区主体功能区规划的基础上编制我区“多规合一”总体规划，因为主体功能区规划具有战略性、基础性特点，也决定了其能够统筹空间总体布局的地位。由于现行主体功能区规划主要是区域开发强度管理，还缺乏区域全覆盖的、明晰的城镇、农业、生态等功能空间边界管控，缺少市县层面的规划支撑，因此需要结合土地规划、城乡建设规划等专项规划对其加以完善。

要明确市区责任和部门分工，建立良好的协调制度，保障规划、国土、发改、环保等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“多规合一”成果质量、规划效果。

（二）注重“多规合一”标准研究，制定区级技术导则

加快研究制定《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，形成“多规合一”法定管理办法，统一“多规合一”编制技术标准和规程，指导全区各地旗县市“多规合一”工作推进。

（三）注重“多规合一”基础研究，建立自治区级智库研究支撑体系

“多规合一”涉及领域宽、专业广、技术复杂，要加大这一领域的基础研究，建议成立“多规合一”研究中心，联合自治区相关专业研究部门和区内外专业研究规划机构，为我区创新推进空间规划改革和全力推进“多规合一”工作提供智力和研究支撑。

（四）强化“多规合一”协调机制

建议成立由政府主要领导主持、有关部门主要负责人为成员的“多规合一”推进工作领导小组，统筹协调“多规合一”工作，形成强有力的组织保障体系和机制，日常办事机构可设在编制总体规划的牵头单位。

在“多规合一”推进工作领导小组的统筹领导下，建立全区统一的“多规合一”数据信息管理平台，逐步将各旗县市“多规合一”数据库纳入全区平台体系，同时为各旗县市提供平台技术支持，减少重复开发，节约高效利用资源。

在试点总结、示范推广基础上，研究制定全区“多规合一”推进实施方案，从点到面，从局部到全域，将“多规合一”工作任务落到实处。

（五）加强“多规合一”保障机制

一是注重经费保障，建议设立“多规合一”专项资金，自治区级补助、旗县级配套，提高补助额度，解决项目资金财政缺口，同时调动旗县推动“多规合一”工作的积极性。

对国土空间规划的建议范文

受区政府委托，2022年6月3日至4日，区自然资源局组织各乡、涉农街道到焦作市，学习农村集体经营性建设用地入市相关经验和做法。调研组先后到焦作市自然资源和规划局、马村分局学习交流座谈，学习收获对我区做好农村集体经营性建设用地入市工作具有一定的借鉴意义。现将调研情况报告如下：

一、焦作市农村集体经营性建设用地入市基本情况

焦作市农村集体经营性建设用地入市准备工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出让农村集体经营性建设用地2块，其中：地块一，位于武陟县北郭乡益庄村村北1.07公顷（16.05亩）土地，以140.38万元的成交价，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地块二，由焦作市马村区安阳城乡庙前村、谷堆后村共同申请，经焦作市人民政府批准入市，决定以网上挂牌方式出让一宗集体经营性建设用地使用权，并委托焦作市公共资源交易中心具体承办。具体地块位于马村区安阳城办事处庙前村、谷堆后村，面积约11.3186公顷（合169.78亩），起挂价格为2751万元，土地为工业用地50年使用年限。5月29日，该地块以2751万元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城区农村集体经营性建设用地。

二、焦作市农村集体经营性建设用地入市的主要做法

（一）制定完善入市制度，推动依法入市

为了更好的规范农村集体经营性建设用地入市行为，焦作市印发了《焦作市农村集体经营性建设用地入市交易工作实施方案》《焦作市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》《焦作市农村集体经营性建设用地使用权网上拍卖挂牌出让交易规则（试行）》等文件，规范了全市入市交易程序，强化了过程和环节控制，对入市主体、入市地块、入市程序、交易细则、监督管控以及收益管理等作了明确规定，既简化程序、提高了服务便捷性，也保障了入市合法合规。

（二）严格规范入市程序，保障农民权益

焦作市明确入市范围为国土空间规划（指土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地。入市主体为依法取得法人资格的集体经济组织或村民委员会；未取得法人资格的集体经济组织或村民委员会可授权/委托其组建的资产公司，或者委托授权其他具有法人资格的组织实施入市。入市前严格按照“四议两公开”，由村民自己决定农村集体经营性建设用地是否入市、怎样入市，形成决议后，逐级向上申请，从根本上保障了农民权益。交易结果需在本集体经济组织事务公示栏公式，接受社会和群众监督。保障农民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作价入股，每年持股分红；四是租金保底加分红，每年收租金，定期分红。

三、焦作市相关经验、实例对的借鉴意义

（一）新《土地管理法》为农村集体经营性建设用地入市提供了法律依据

新《土地管理法》自2022年1月1日起施行。新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的条款修改主要体现在四点：一是规定国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，明确了集体经营性建设用地入市的合法化；二是集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，规定了集体经营性建设用地入市的民主化决策程序；三是通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押；四是集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

（二）简化程序，促进乡镇招商引资项目加速落地

农村集体经营性建设用地入市，省去了转为国有建设用地的征收环节，市、县两级自然资源部门审批，市（县）人民政府核准，节约了审批时限，更有利用各类项目加速落地，避免项目未批先建，造成违法用地行为。

（三）降低征地用地成本，减轻财政压力

农村集体经营性建设用地入市，不涉及缴纳社保费等税费，征地用地成本显著降低。同时，出让起始价、出让底价等不得低于宗地实际取得的各项客观成本费用之和，每宗土地出让均可实现正收益，可有效避免以往工业用地供地过程中成本大于收益等情况的出现。

（四）拓展财政收入渠道，增加财政收入

按照焦作市试点的经验，农村集体经营性建设用地入市，区财政可依法取得工业用地出让收益5%的土地增值收益调节金。下一步，焦作市正在谋划农村集体商业用地的出让，预计县（区）政府可获取出让收益的20%作为土地增值收益调节金。

（五）有效盘活农村建设用地，促进乡村经济发展

农村集体经营性建设用地入市，农民获利，企业降低用地成本，为盘活农村集体建设用地、促进农村集体经济发展、增农民收入、缓解农村就业压力、建设美丽乡村提供了有力支持。

四、存在问题及下一步工作打算

农村集体经营性建设用地入市仍在探索阶段，目前焦作市的试点仍局限于工业、商业用地，全国首批试点区域河南长垣县、重庆大足区在住宅用地入市探索中走在全国前列，但可复制性待进一步了解学习。在推动农村集体经营性建设用地入市过程中，仍需注重以下工作推进：

（一）编制国土空间规划、乡镇规划

符合国土空间规划是农村集体经营性建设用地入市的首要条件。受上级国土空间规划政策的影响，我区各乡国土空间规划尚未完成。国土空间规划启用前，该项工作可依照各乡现有的总体规划和土地利用总体规划所覆盖的范围来实施。下一步，将加大国土空间规划编制力度，同时在规划过程中充分考虑、预留农村集体经营性建设用地入市的相关条件，在规划中推动农村集体经营性建设用地入市。

（二）上级政策支持

向三门峡市政府、市自然资源和规划局等上级政府、部门申请政策支持，出台符合三门峡市、实际的农村集体经营性建设用地入市管理办法等政策，为入市提供政策支持。

（三）完善乡街道基准地价

基准地价是影响农村集体经营性建设用地入市地价的重要因素。目前，的基准地价尚未覆盖全区广大农村，可能掣肘农村集体经营性建设用地入市。下一步，将完善各乡基准地价。