三农工作面临的问题及对策篇1

关键词:城乡发展一体化；新型城镇化；村镇建设

中图分类号:F291．51文献标识码:A文章编号:1005－1309(2016)02－0070－006

一、上海推进城乡一体化发展的进展成效

2015年，上海市各级政府加快制定配套政策，出台具体实施方案，扎实推进基层工作，在城乡一体化发展中取得显著成效。经调研发现，与往年相比，2015年城乡一体化工作力度明显加大，系统性明显增强，领域也进一步拓宽，突出表现为“六大成效、三大特征”。

(一)推进情况

一年来，上海市政府将《关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》(以下简称《若干意见》)落实为重点工作，市相关委办局抓紧出台配套政策，区县政府加快对接逐渐形成实施方案，各基层政府紧跟发展步伐，扎实推进各项工作，城乡发展一体化工作取得积极成效，具体表现在:1．工作机制不断健全。市政府办公厅印发工作方案，各牵头部门对10个方面、36项具体工作任务进行了细化分解。相关区县成立了由政府主要领导任组长的领导小组或协调推进小组，一些区还制定了具体工作方案。市政府专门成立督促和协调小组。目前，上海从农村集体经济改革、农村基础设施建设、基本公共服务均等化、镇村规划体系编制、发展现代农业和养殖业、农村生态环境整治等多个维度，建立了不断完善的政策体系。2．区县政府加快对接。金山、嘉定等区政府抓紧对接市级政策文件，将“城乡一体化发展”作为2015年的重点工作，明确具体任务和责任单位。基层工作扎实推进。基层政府城乡一体化工作有序推进，力度比往年明显加大，加上区级单位的一些骨干力量下沉到基层政府，基层政府推进工作的成效也比往年显著。

(二)取得六大成效

2015年，上海城乡一体化推进工作基本达到政策预期的阶段性目标，主要取得了“六大成效”:1．城乡一体化的体制机制得到健全。统领上海未来几年城乡发展一体化的顶层设计方案已经出台，17项配套文件加快推出，引领乡村发展的规划和试点加快推进，新型工农城乡关系正在形成。2．农业现代化水平和综合效益明显提升。科技研发支持农业发展力度增强，农业创新转型发展态势凸显，全市正在谋划整编制创建国家现代农业示范区，《关于上海自贸区扩区后支持浦东新区加快城乡发展一体化的若干意见》正在引领农业扩大对外开放。3．农村生态环境质量和基础设施显著改善。美丽乡村建设加快推进，首批美丽乡村示范村已经形成，乡村基础设施建设进一步提速，拆违和环境综合整治工作成效突出。4．城乡基本公共服务和社会保障加快均等化。教育资源加快向乡村倾斜，相关部门正在农村低保、城乡救助、失业保险、基本医疗保险等方面探索建立全市基本统一的标准，城乡基本医疗保险制度即将实现统一。5．农村集体经济组织产权制度改革取得进展。农村集体经济组织产权制度改革进展迅速，农村土地承包经营权流转加快推进，松江等区基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证，正在引导土地承包经营权有序流转。6．农村社会管理和治理的现代化水平不断提高。依托“智联城”和O2O模式，提升网格化管理的信息化、智能化水平，网格化综合管理向镇区和农村地区覆盖。流动人口调控力度加大，管理效果明显，人口调控和管理服务进一步加强。

(三)呈现三大特征

总体而言，2015年上海城乡一体化工作呈现出“三快，四慢，三强”三大特征。1．“三快”，政策出台快、规划编制快、单点突破快。“1+21”项政策文件已出台“1+17”项;引领城乡发展的规划已覆盖大部分乡村，尤其是美丽乡村规划编制迅速;城乡发展一体化已在医疗保险、农村土地承包经营权确权、拆违等方面实现突破。2．“四慢”，统筹协调慢、资源倾斜慢、结构调整慢、制度改革慢。一些重要领域涉及多个部门，配套政策之间的统筹协调相对较慢;公共资源向农村倾斜面临着资源缺乏和资源培育周期较长的双重压力，导致资源倾斜相对较慢;受历史、成本以及政府角色等因素制约，整体农业结构转型相对较慢;农村土地等制度改革涉及利益方较多，覆盖面较大，在国家尚未形成明确改革思路的情况下，必须稳妥推进、审慎推进。3．“三强”，推进力度强、基层权力强、环境整治强。调研发现，涉及农村地区的区县都将城乡一体化作为重点任务来抓，推进力度明显增强;政府治理重心下移、力量下沉现象明显，加上“强镇扩权”，基层政府的权力明显增强;“拆违”成为农村地区环境整治的一大亮点，力度和督查明显加强。

二、上海城乡一体化推进中存在的问题

一年来，上海城乡发展一体化工作虽在农业发展、社会保障、乡村拆违、农村集体经济改革等方面实现阶段性突破，但是，基层政府在推进城乡一体化工作中仍然存在诸多问题，重点表现在以下6个方面:

(一)镇村建设有待优化

1．镇村规划较为薄弱。原有新市镇总体规划并未及时修编，时效性较差;规划类型较多，批复时限不一，缺乏整合统筹。城镇功能定位有待提升。各区规划推进了新市镇和非建制镇建设，调研发现，有些乡镇虽然建设了大量农民集中居住区，但商业配套、公共配套严重不足，规划档次偏低，很难满足居民的生活需求。2．商业配套有待加强。一些乡镇的商业设施主要为老市镇的零星商业，多以个体经营户为主，在业态布局、商业品质、合规经营等方面都比较落后。管理单元有待夯实。各镇普遍认为镇村社会治理基础较为薄弱，警务力量、城市管理、市场监管等力量不足，公共服务供给和社会治理创新面临挑战。

(二)产业升级缺乏后劲

1．农业结构调整有待突破。缺少相关的农业布局规划和扶持政策引导农业种植从分散种植向标准园建设集中;农业结构产业链、价值链延伸缺乏相应的政策渠道;吸引本地年轻人务农种地的机制没有形成。2．农业附加值有待提高。农民的种植技术比较落后，附加值较低，农村造血功能不强，进一步推进城乡一体化发展将面临较大的资金压力。3．村集体经济增长后劲有待增强。村集体经济主要收入来源单一，可利用的土地资源越来越少，加之现行的动迁政策是货币补偿，很难再取得土地指标用于发展集体经济。4．纯农地区发展支持力度仍需加强。市级财政支农政策较为分散，补贴资金较为分散影响使用效率，支持纯农地区发展没有形成系统性的扶持政策，支持力度仍需加强。

(三)环境整治有待深化

1．农村水管网建设与管理养护不足。农村地区供水管网普遍存在管网陈旧、老化、管径偏小、管材较差、漏失率高等情况。农村生活污水处理系统尚未建立，生产、生活、畜牧业污水直排河道现象较严重。2．河道整治工程实施面临较大财政压力。由于水系复杂，受过境区域通干线割断等，河道整治面临多重瓶颈，因镇级财政压力过大，部分水利建设项目进度严重迟缓甚至被消项。3．垃圾处理能力不足。农村生活垃圾的产生和堆积逐年增加，组成也日益复杂，一些农村缺少固定的垃圾桶放置点，个别村只设有敞开式垃圾堆放点，并且未能及时清洗显得脏乱。

(四)基础设施存在短板

1．道路养护压力大。农村道路交通流量呈现急速增长，但农村公路养护力量较为薄弱，养护意识不强，损坏的道路、桥梁常常得不到及时维修，农村公路道路养护和管理日益紧张繁忙。2．公用事业供需尚不匹配。随着大量外地来沪劳动人员入住和农民生活水平提高，出现了农村电压偏低、用电量超负荷经常跳闸，自来水管径细出水量偏小等问题。一些村庄公共交通发展滞后、公交线路缺乏，给留守老人生活带来极大不便。随着青年一代迁出，目前乡镇以老年人和外来打工者为主，居民消费能力不足使得部分商业设施逐渐萎缩。

(五)公共服务缺口较大

1．公共服务供需失衡依然明显。卫生服务难以按要求提高数量质量;随迁子女入学问题日益突出;文体配套设施尚难满足群众需求。2．公共服务服务质量有待提升。受人才等因素制约，郊区学校、社区卫生中心等基本公共服务质量和水平等软实力与中心城存在较大差距。差异化配置明显不够。各镇空间区位、发展阶段、功能特色各不相同，外来人口控制力度、本地居民需求升级情况各不相同，这对各镇村的公共服务差异化配置提出了结构性的差异化要求。

(六)产权改革推进较慢

农龄计算面临难题。按照产权制度改革操作要求，资产的量化分配，以农龄为依据或农龄为主结合其他方式，但各村情况不一，农龄计算面临情况较为复杂。适合量化资产及村委会财务收支平衡面临矛盾。部分村适合量化的资产很少，需要财政支持。产权制度改革后，如果财政不加大对薄弱村委会经费扶持力度，较大一部分村很难做到收支平衡。

三、制约上海城乡一体化推进的原因

制约推进工作的因素主要包括:体制、机制、资金、要素、生态、政策、人员等多个方面的原因。其中，资金保障不力、政策扶持不够以及体制机制制约是当前表现最为突出的原因。

(一)体制机制上，部门联动不足

部门联动尚有待加强。由于缺乏总体规划，在农民建房、河道、高压电网等布局方面(如要拓宽道路)，就遇到困难，需要相关部门配合协调，特别是电力、水务部门的支持。目前，相当部分土地由外来务农人员租赁种植，土地种植租赁期满，外来务农人员不肯交还土地，还要高额的补偿，收回外来务农人员手中的土地需要多个部门配合。

(二)资金平衡上，造血功能薄弱

土地成本收入倒挂。动迁成本、劳动力安置费用、土地规费支出、基础设施建设成本逐年上涨，但土地出让收入价格变动不大，工业用地出让收入不能弥补开发支出。资金来源渠道相对单一。乡镇集体自身的经营性收入较少，主要为房租，收入来源单一，自身造血功能差，大部分开发建设资金依赖于外部融资，且主要为银行借款，融资期限与土地成本回收期不匹配，加上地方政府融资平台融资受限制，乡镇融资更加困难。公共服务支出压力增大。各村支出当中村集体要承担较大一块创建、卫生等社会公共服务支出，支出压力较大。

(三)要素制约上，土地生态弱化

产业转型升级面临土地空间瓶颈。可开发地块“体量小、分布散、成本高、周期长”，这对乡镇产业结构调整、新兴产业发展提出了较高的要求。生态环境压力加大。比如，宝山区境内有宝钢、石洞口电厂等特大型生产企业，月浦是该地区降尘、通噪等环境污染最严重的区域之一。过境交通的大量通行，客货混行局面严重，既进一步增大了交通压力，也带来了明显的扬尘、汽车尾气污染。

(四)政策扶持上，力度精度不够

支持力度不够。纯农地区发展支持力度仍需加强，补贴资金较为分散影响使用效率，村庄平移的补偿面积问题也需要政策支持。目前政策补贴扶持力度并不足以吸引优质的专业人才，公共卫生、普通教师、文化体育、养老等专业人才配置不足。支农政策系统性不强。市级财政支农政策较为分散，支持纯农地区发展没有形成系统性的扶持政策，且支持力度仍需加强。适应性不足。195、198地块转型功能适应性不够，政策规定的用地导向适应性不足。农村土地制度改革，各镇反映宅基地制度面临问题较多，宅基地退出机制较为单一，政策不够灵活，推进难度较大。

(五)人员支撑上，队伍老化明显

编制缩减。部分区在撤镇时，将原各镇的农科站、农机站、兽医站、林业站等站所撤并，建立了农业综合服务中心(现为农业服务中心)，撤并后部分功能仍在，但人员编制大大压缩，森林、绿化、农机的工作量成倍增长，人员存在结构性不足。人员老化。乡村专业人才老化较为突出，退休返聘人员占比较大，学历参差不齐，对信息化技术运用掌握困难，导致开展工作越来越难。招聘困难。由于的工资较低、社会地位较低，乡镇虽有人才需求，但前来应聘的人员不多，选择余地较小。本地青年从事农业生产少。由于相对于第二、第三产业来说，农业效益不高，青年人才基本不选择务农或者从事农业生产相关工作，目前从事农业生产者(包括农业技术推广人员)年龄普遍偏大。

(六)利益协调上，各村诉求不一

各村差异大，利益协调难度大。以嘉定区的农龄计算为例，有的村倾向于将农龄计算到2010年底为止，有的村倾向于延后继续计算农龄;有的村征地或土地换保障时间前后跨度不大，倾向于完全以农龄为依据进行量化，有的村征地或土地换保障时间前后跨度较大，村民之间农龄差距较大，倾向于不完全以农龄为依据进行量化。村级资产完全按照农龄进行量化，很难操作，需要以农龄为主结合其他方式，具体如何结合需要相关村民协商确定。

四、加快推进上海城乡发展一体化的对策建议

当前，上海要深刻领会“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念，全面深入贯彻落实城乡发展一体化各项政策，进一步统筹谋划好城乡发展一体化工作，推进落实新型城镇化建设，积极稳妥实施农村各项改革，重点解决好纯农地区和经济薄弱地区可持续发展问题，加强工作协调、督查专项考核，确保各项措施能落地、见实效，推动上海城乡发展一体化迈上新台阶。

(一)优化推进思路，强化衔接统筹

以“优思路”为核心，全面推进城乡一体化工作。加强各级政府部门政策的有序衔接。围绕城乡一体化推进工作涉及的人、财、物环节，优化上下级部门之间的政策衔接机制，创新各项工作的推进机制，形成政策一插到底、一步到位，避免在推进中政策的力度打折扣，政策的时效性被削弱。注重不同配套政策交叉领域的统筹。要聚焦这些政策推进中出现的重点问题，排出推进计划，明确责任分工，列明时间表，强化问题导向，弱化部门分工，形成协同、有效的政策合力。凸显区县政府的政策整合平台作用。要依托区县政府的平台作用，区县政府也要充分发挥政策的统筹整合功能，在区政府内部实现各类政策的统筹协调，对资金、人才、物资统一调配，减轻镇级政府的工作压力，提高工作效率和政策的精准度。提升镇村政府的统筹实施主体功能。体现“人人参与、人人尽力、人人享有”的要求，充分发挥镇村级政府的实施主体功能，赋予基层政府更多的管理权限，将农业、水利、交通、土地等条线政策转为块上的综合政策来落实。

(二)注重规划引领，推进多规合一

以“强规划”为重点，充分发挥规划的引领作用。持续推进规划向村镇覆盖。依托美丽乡村建设力争实现规划对农村土地的全覆盖，充分发挥规划对村镇，尤其是一些薄弱村镇的引领作用。扎实推动城乡地区多规合一。抓住“多规融合”契机，积极开展多规融合试点，在镇级层面将土地利用总体规划、城乡规划，以及国民经济和社会发展规划进行有效衔接，加强乡镇地区产业发展、城镇建设、土地利用、生态保护等工作的有机衔接，强化镇村布局、村庄建设、农业发展、乡村旅游、水网水系、公共项目的对接和空间协调，努力实现空间规划管理“一张图”，构筑村镇“多规融合”体系。积极探索乡镇特殊地区规划落实。围绕乡镇城乡一体化发展的共性重点问题，启动规划试点，实施规划试验突破瓶颈制约。也要在特殊的乡镇地区加强探索，做实郊野单元规划，积极组织编制村庄布点规划，推进历史文化名镇名村规划。

(三)因地制宜推动，激发基层活力

以“明差异”为基础，在不同地区、不同领域、不同阶段实施差别化的政策安排。支持区县政府在落实政策中探索差异化的实施方案，适当考虑全市不同地区如城市化地区(邻近中心城和新城的镇)、半城市化地区(远郊独立大镇)和纯农地区(远郊农业型镇)的经济、社会发展特点，出台针对性较强的实施方案。对社会保障等领域可建立市级统一制定建设和管理标准，对集体经济体制改革要，通过差别化的安置和补偿政策设计提供多样化选择，对社会治理要根据外来人口规模和趋势采取精准管理等。要重视对农村地区专业人才的培养，加大专业人才的引进补贴扶持力度。要关注城乡发展一体化的需求重心从基础设施建设向公共资源倾斜的趋势，领会最新的国家政策精神，出台相应的细化政策或具体操作细则，并针对出现的新问题，制定探索试验的支持政策，政策要保持延续性，对一些特殊时期的特殊政策要及时优化、调整或终止。

(四)强化部门联动，破解发展瓶颈

以“促联动”为抓手，引导多部门的联动管理、联合执法、联合支持，形成推进合力。强化多部门联合执法。在社会治理、环境污染、集体资产出租收回等重点环节，要建立以分管部门牵头，相关执法部门参与的联合治理小组，联动破解瓶颈问题。引导多部门的联动管理。要建立联动机制，尤其是在人口管理、产业转型、土地置换等相互关联的工作中引导部门打破职责分工，以问题为导向，围绕重点问题、瓶颈问题实施联合管理。引导多部门联合支持。要引导多个部门形成合力，加强对农村地区特色产品、特色资源、特色项目、特殊企业的扶持，对农村旅游的开发、接待房用地指标上给予正面支持。

(五)建立长效机制，注重政策优化

以“重长效”贯穿工作始末，形成“工作跟踪—发展评估—政策优化”良性循环长效机制。建立城乡一体化工作跟踪机制。建立健全推进计划年度评价机制和奖惩激励机制，建立以区县、乡镇为主体的工作推进跟踪机制，对资金等的使用情况建立定期监测和评估工作机制，在工作跟踪中建立工作协调机制，加强监督检查，加大绩效考核，确保各项目标任务有效推进。建立城乡发展一体化评估机制。在上海市发改委、国家统计局上海调查总队建立的上海城乡发展一体化监测指标体系的基础上，结合“十三五”的新要求、新形势，建立开放且覆盖全市范围的城乡发展一体化指标监测评价体系;引导市、区县政府建立城乡发展一体化的第三方的评估机制，分季度、分年进行发展成效评估，形成完整的“制定—跟踪—评估—优化”的动态机制。建立城乡一体化政策优化机制。建立城乡一体化政策优化机制。形成“每年一跟踪，三年一微调，五年一大调整”政策优化机制，及时把跟踪反映的问题反馈到相关部门，指导相关部门及时调整优化政策，确保政策的科学性、针对性和有效性。

参考文献:

［1］上海市委、市政府．关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见．2015．3．

［2］上海市规划院．上海推进城乡一体化发展跟踪研究［R］．2015．9．

［3］上海市发展改革委．关于落实《关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》情况的汇报，2015．7

［4］上海市统计局、国家统计局上海调查总队．本市城乡发展一体化目标完成率达85．3%．上海统计报告，2015．11．

三农工作面临的问题及对策篇2

关键词：城镇化农民工政策措施生存状况

城镇化进程加快发展是历史发展的必然方向，必然吸引大量农民工进城务工，由此引发有关农民工生存状况的问题，农民工在城市就业、定居、社会保障、子女教育等方面的问题亟待解决。

一、城镇化过程中农民工进城的动因

（一）让子女接受更好的教育

农民工进城定居的一个重要原因是让自己的子女接受更好的教育，以前子女一直在乡村学校读书，接受乡村教育，但是乡村学校的教育水平是低下的，则子女接受的教育自然是表面、浅层次的，然而他们非常明白自己早已过了学习知识的年龄段，如今能做的就是把自己的子女送到城里接受良好的教育，为了子女的将来和前途，部分农民工很果断地进城打拼，这种让子女进城接受良好教育的动机促使越来越多的农民工进城定居。

（二）在城市定居有助于个人发展

城镇化过程中面临全面自由发展的庞大人群是从农村转移来的农民工。有些年轻的农民工在城里经过几年打拼，已从物质追求发展到改变自我、丰富自我、完善自我。农民工在城市定居后，才能赢得更大发展空间，从而促进个人全面发展。

（三）城市的优质生活对农民工有着较强的吸引力

农村生活质量和城市生活质量是无法比拟的，许多对生活质量有较高追求的农民工极其渴望能过上城市生活。

这些因素都深深地吸引着农民工进城定居。

二、城镇化进程中农民工面临的诸多问题

（一）关于农民工住房问题

据调查，近几年，在建筑工地打工的绝大多数农民工都居住在工地，有些条件较好的建筑工地提供给农民工的住所都是在工地上临时搭建的，而有些条件不好的建筑工地根本没有宿舍，直接让员工住在新建房的地下室里。极少数农民工是不住在工地的，这些农民工在建筑工地附近租房子，他们租房子不是单独住一间，而是好几个人合住一间房，为的是减轻租房费用的负担。

（二）关于农民工文化程度问题

从工种来看，农民工一般都以苦脏累、无技术特长的工作为主。农民工文化程度较低，正因为农民工文化程度低，所以工作难找，就业困难，工资水平不高，自己的权益受到侵害时无法用正当手段维护权益。

（三）关于农民工子女上学问题

农民工是流动人口群体的重要组成部分，他们以从事体力劳动为主，经济收入微薄，社会地位较低，主要来自经济相对落后、文化相对闭塞的偏僻农村，是社会弱势群体。农民工进城务工具有就业不稳定、住所不固定等特点。农民工自身具备的这些特点对他们的子女在城市求学过程中存在的种种艰难问题有着必然关联。

三、政府保障城镇化进程中农民工合法权益的政策措施

（一）保障就业问题

农民工市民化首先得解决就业问题，保证在落户城市有就业保障，尽快把农民工的户籍纳入所落户口的公共就业体系之中，创造农民工与当地市民平等的就业竞争机会，根据我国农民工整体素质较低的情况，解决农民工就业问题，为农民工在城市生活提供平台，防止出现城市新二元结构，让农民工尽快融入城市生活是当下政府亟待解决的城镇化问题。如果政府在政策制度、法律及法规的落实上解决不当，就会引发二者矛盾，深化进城农民工户籍制度和继续教育机制，为进城农民工提供一门甚至几门技术，增强就业竞争力。

（二）保障住房问题

建立多层次农民工住房供应保障体系，住房对传统中国人意义非凡，不仅是财富和地位的象征，更是人们从空间和心理两方面对“家”的定义，在城市有了自己的住房，农民工在城市就找到了“根”，生活就有了动力。进城农民工数量庞大，住房保障亟待解决，农民工进城得解决居住问题，切实根据农民工工作性质及工资状况，多层次、多角度解决农民工住房问题，国家和政府应从财政部拨款用来大力建设农民工专用房，保证农民工以低廉的租金入住，为农民工进城生活减压，国家和政府出台政策为暂时不能提供低价住房的地区提供住房补贴，同时应该积极参与房地产市场调控，发挥市场作用，实现多层次、多元化的住房保障体系，鼓励用人单位为农民工修建员工宿舍，鼓励房地产企业开发适合农民工要求的住房租赁市场，虽然这些探索只是局部的，但也起到了一定的缓解作用。

（三）保障社会公共服务问题

加大户籍方面全方位改革力度，科学合理地设置农民工入户条件，加强社会保障体系建设，逐步提高城乡低保标准，应保尽保，全面实现农村养老保险，对进城农民工要保证工伤保险全覆盖，要求用人单位为农民工办理社会保险，在其劳动合同范围内因工伤造成的事故用人单位应给予相应补偿，保证农民工不受歧视，在遭受工伤或职业病时能获得与市民同样的医疗救助和损失补偿，淡化城市偏向，使户籍与公共服务逐渐脱钩，政府可通过财政手段征收税金以弥补社会保险的缺口，最大限度扩大农民工社会保障的覆盖面，政府应完善社会保障体系，建立临时农民工救助站，对出现困难的农民工给予及时救助，加快发展各项社会救助机构，农民工进城面临着在城市养老的问题，低廉的收入使其面对社会风险时措手不及。健全社会保障制度是维持农民工生计的后盾。

（四）保障农民工子女入学问题

这是成家立业的农民工想进城的直接原因，农村地区教学设施不完善，很多村子离学校较远，很多学生上学很不方便，而且教学质量差、学校破旧，教育乃百年大计，政府应从大局着眼，保障农民工子女受教育权益，提高农民工市民化能力，允许农民工子女在其工作居住的地方接受教育，完善农民工保护法，使得农民工子女受教育不再因户籍带来障碍。

参考文献：

[1]王金明，高铁梅.对我国房地产市场需求和供给函数的动态分析[J].中国软科学，2004，（04）.

[2]封志明，李香莲.2000：5耕地与粮食安全战略：藏粮于土，提高中国土地资源的综合生产能力6，5地理学与国土研究6，2000，Vol，16，3.

[3]国家发改委城市和小城镇改革发展中心：我国城镇化问题[J].2009.

[4]文军.论农民市民化的动因及其支持系统[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2006，4.

[5]蓝宇蕴.都市里的村庄[M].读书・新知・生活，三联书店，2005.

[6]柯兰君，李汉林.都市里的村民[M].中央编译出版社，2001.

三农工作面临的问题及对策篇3

论文关键词：农民工；城市融入；社区服务

论文摘要：解决农民工问题的关键在于改变农民工为经济发展服务的政策模式，重工融入城市问题。捉民工融入城市是劳动力价值的内在要求；是政策关怀的具体化；是道路的必然选择；是城市公共管理的客观要求。然而，目前农民工的城市融入仍然面临一方面是户籍身份制度的限制，另一方面是社会排斥的影响。因此，实现农民工的城市的是使农民工逐步融入社区服务体系，并阶段性解决农民工的城市融入问题，防止出应”。

自从改革开放出现农民工以来，农民工问题从来没有像今天这样引起政府和学界的普遍关注。2006年，中央政府出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，明确提出解决农民工问题的政策思路，表明了政府对农民工问题高度重视的态度。

一、问题的提出：艰难的融入

学界近年来研究农民工问题的文章连篇累牍，汗牛充栋。然而，无论是国家政策，还是现有的研究，多是从经济政策的角度进入，即便是从社会保障角度出发研究农民工问题的文献，也带有明显的蒂特姆斯(RichardM．Titmuss)所言的婢女型社会政策的色彩。

解决农民工问题的关键在于改变农民工为经济发展服务的政策模式，从制度化的社会政策建构入手，从社会结构转型和城市化的长远发展眼光，重点解决农民工的城市融入问题。目前，绝大多数农民工仍然是城市的候鸟，由于其边缘身份的特殊性，使之成为城市劳动力市场或一些不确定就业的独特群体，他们游离于城乡之间。相对于城市生活来讲，无法实现真正意义上的融入”。其原因在于：第一，农民工的城市融入仍然面临无法逾越的身份壁垒。长期以来户籍身份制度的制约，使得农民工的身份歧视无法消除。当他们想融入城市生活时，还面临地域排斥等非制度性因素的制约。同时，如前所述，国家出台的有利于农民工的政策，更多强调农民工经济方面的权益保护，如工资拖欠、劳动保护、工伤赔偿等等，而较少关注自身生活和心理层面的问题。凡此种种，使得农民工的城市融入仍然是一个艰难而又漫长的过程。

二、农民工融入城市的必然性

目前中国农村劳动力向工业和城市的流动，从微观过程的角度说，并不是直接对大量农村劳动力处于剩余状态”这种状况的反应，而是对由于劳动力大量剩余而造成的普遍贫困化”这种状况的反应。(孙立平，2001)改革开放以来，束缚在土地上的农村劳动力逐步释放出来，是农民工流动的基础条件；而农村社会的普遍贫困化和城市就业的高收入示范效应，则是农民工流向城市的主要动因。农民工向城市的流动是大势所趋，不可避免。在未来一段时期内，农民工仍将是城市产业大军和城市社会生活的重要组成部分。农民工融入城市不单是在劳动力市场的进入，更是在城市生活的各个方面的全方位进入。这是因为：

(一)农民工融入城市是劳动力价值的内在要求

当前中国农民工就业的独特之处在于劳动力价值的低廉性，这种低廉性是由于劳动者就业环境与生存环境的脱离造成的。这种脱离降低了劳动力成本，用以支付生活资料的费用无需由雇主支付。农民工住房、疾病、子女教育、娱乐所需的费用都变成了劳动力价值之外的花费，进城农民工除了少部分住在雇主提供的廉价房屋或工棚外，绝大多数自己租住房屋，并自行解决在高昂生活成本的城市生存下来的问题。在很大程度上，农民工纯粹变成了雇主赚钱的工具。马克思主义劳动价值理论认为，劳动力价值包括三部分：一是维持劳动者自身生存必须的生活资料的价值，用以再生产他的劳动力；二是劳动者繁衍后代所必需的生活资料的价值，用以延续劳动力的供给；三是劳动者接受教育和训练所支出的费用，用以培训再生产需要的劳动力。劳动力价值的一般理论客观上要求为农民工提供满足生活和照料家庭的生活费用，否则就会带来民工荒”等劳动力供应危机，也容易诱发其他城市社会问题。为此，解决农民工的城市融入是提高农民工生活质量、适应劳动力价值需求的必要手段。

(二)农民工融入城市是政策关怀的具体化

近年来，中央政府对农民工问题高度重视，出台了一系列解决农民工问题的政策。2002年，时任国务院副总理的温家宝在中央农村经济工作会议上，提出了解决进城务工农民工问题的16字方针：公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。2003年，中央政府又接连发出国办发1号”、国办发78号”、国办发79号”等3个文件，并修订一个条例。国办发1号”文件中规定了取消针对农民工的歧视性政策规定以及不合理收费等；解决拖欠克扣农民工工资，保障农民工权益；解决农民工子女的义务教育问题；对农民工进行职业培训；改善农民工在城市的生活居住条件及工作环境；对农民工进城务工做好跟踪服务等6方面的内容。2004年，中央政府发文要求改善农民工进城务工的就业环境。2005年年初，国务院又发出进一步改善农民工进城务工的就业环境的文件。此外，2005年的中央1号文件还把农民工正式列入了产业工人的队伍。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》进一步明确了解决农民工问题的政策思路。上述政策的出台虽然在很大程度上改变了农民工的舆论环境，为解决农民工问题指明了方向，却很难改变农民工被同情和怜悯的社会地位，也很难改变其城市认同和归属感。笔者认为，在政策落实的基础上，建立农民工融入城市的对接机制，是从根本上解决农民工问题的有效举措。

(三)农民工融入城市是中国城市化道路的必然选择

在谈论农民工问题时，很多研究者都把农民工现象看作中国社会发展进程中的一种进步，是推动城市化进程的力量。例如，白南生、何宇鹏(2003)认为，农村劳动力候鸟式的流动正是逐步实现中国城市化的独特方式，是对中国经济增长和经济体制转型的贡献。关于中国的城市化道路选择，上个世~．LSO年代，费孝通先生曾经提出过小城镇”理论，主张通过发展乡镇企业，大力推进小城镇建设，实现农民离土不离乡”的城市化模式。当时的讨论中，亦有发展大中城市、吸收外来人口的观点。农民工问题的凸显似乎为中国城市化道路提供了更多选择的可能性。中国实现城市化道路绝不可能是单一的模式，而是多元化的发展模式。在这个多元化城市化进程中，农民工已经成为一支推动城市化发展的主导力量。解决农民工的城市融入问题，从长远来看就是解决中国城市化进程和社会发展的重大课题。

(四)农民工融入城市是城市公共管理的客观要求

应当看到，农民工进入城市也带来一些负面影响，为城市公共管理提出了新的要求和挑战。其中，农民工犯罪就是一个非常严峻的社会问题。赵树凯(2001)研究发现，城市犯罪中的民工成分已显著上升，对城市社会秩序和公共管理提出了严峻挑战。以北京市为例，外来流动人口中犯罪人数占全市处理犯罪人员总数的比例，1980年占3．41％，1985年占9．28％，l988年占23．3％。北京市从1995年以来发生的刑事案件中，外来人口作案占50％左右，1998年查获的10519起刑事案件中，外来人员有11028名，占62％。上海、广州等地情况也大致如此甚或更为严重。目前，城市公共管理的偏差在于，重视生活层面的治安控制和就业限制，忽视体制层面的社会整合。突出的问题是，各种规定办法出台过频，相互不配套，管理体系内部本身也存在一些不协调，在某些情况下又加剧了原有的冲突。因此，从城市外来人口的公共管理来看，整合的关键是政策制定和制度设计本身要体现外来人口是新的市民’’的价值理念，而不是旧体制下的一般意义上的暂住人口”。要取得进城农民对于政府管理的认同，最根本的办法是把他们看作城市里的自己人，而非城市里的异己分子。但是，这不能仅仅停留在宣传舆论上，而要有制度化途径，就是应当使外来民工市民化，真正地融入城市社会。农民工的城市公共管理涉及到劳动就业管理、治安管理、人口与计划生育管理、社会保障管理等诸多方面，目前还主要停留在劳动就业和暂住人口管理上，管理主体分割的现象也比较严重。在管理形式上，主要是自上而下的强制式管理，而非公平对待的融入式管理。解决好农民工的城市融入问题，是解决好现代城市公共管理的客观要求。

三、农民工融入城市面临的主要障碍

尽管农民工融入城市是大势所趋，然而目前农民工的城市融入仍然面临诸多障碍。一方面是户籍身份制度的限制，另一方面是社会排斥的影响。

(一)农民工的城市融入受到户籍身份的制约

城乡二元户籍身份制度是中国社会特有的现象。长期以来，在城乡户籍制度的严格限制下，城市和农村形成了两个相对隔离的板块。城市居民与农村居民生活在两个世界之中，形成两种差异很大的生活方式。农民要想改变其生活方式而进入到另一个世界中，在计划经济时代几乎是不可能的。市场经济虽然瓦解了户籍制度的地域限制，但是，依附在户籍制度上的身份标签(statusstigma)及其他制度限制在很大程度上并没有消除，市民”和农民”仍然是区分社会等级的一个重要标准。笔者认为，农民工身份地位的合法化是解决农民工城市融入的首要问题。农民的身份标签不取消，农民工的权益保护就是一句空话；农民的身份标签不取消，针对农民工的制度安排最多只是居高临下的同情和怜悯，而非保障基本权利满足和实现社会公平的长远举措。取消户籍身份制度，与公民基本权利相关的政治权利、就业权利才有了实现的可能性；城乡之间自由流动的障碍才能真正消除；农民工融入城市后社会地位获得才能得到根本性保障。

(二)农民工的城市融入仍然面临社会排斥等制度性障碍

据调查，流动到城市的农民工大多是青壮年劳动力，文化程度也相对较高，因此可以把他们视为农村社会的精英群体。然而，这些农村社会的精英流动到城市以后，面临着在城市社会中对自身地位进行重新定位的问题。而城市原有的地位群体倾向于划一个圆圈，来限制外来人口的进入。社会分层的经典理论认为，个人在社会中的位置是由多个维度决定的，其中地位群体是划分一个阶层区别于另一个阶层的重要维度。在韦伯(Weber，1978：PP．305—06)看来，一个地位群体”意味着在一个大的群体内大多数人成功地要求：一种特别的社会尊重，也可能是地位垄断。地位群体可能由下述情况产生：1．首先是凭借他们自己的生活方式，尤其是职业类型：自封的”或者是职业地位群体；2．其次是通过世袭的魅力，凭借获取较高尊重的成功要求：世袭地位群体；3．通过对政治或僧侣统治权力的垄断占有：政治的或僧侣统治的地位群体。农民工流动到城市以后，虽然自身经济地位得到了很大改善，但是，他们的社会地位总体上而言处于城市社会的底层。进入城市的农民工只能是一个纯粹意义上的劳动力，而不是社会意义的公民。在城市社会中，农民工阶层只有经济上提供服务的义务，没有政治参与、社会保障方面的权利，农民工与城市的关系就是一种简单的雇佣化的经济关系，而不发生政治联系、社会联系。笔者的研究也发现，农民工自身在劳动力市场上处于非常弱势的地位，他们所从事的工作也大多是城镇劳动力不愿做的工作。同时，在外出流动的过程中，除了户籍身份排斥外，农民工还面临着从农村向城镇、从小地方向大城市的地域排斥。可以说，农民工的社会排斥是长期以来城乡户籍身份制度和地域排斥的一种延续，并成为农民工融入城市社会的制度性障碍。

四、如何实现农民工的城市融入

实现农民工的城市融入，要把握以下两个方面：

一方面，实现农民工的城市融入，重要的是使农民工逐步融入社区服务体系

社区是个人生存和生活的空间，群体归属感的培育也是社区服务的重要功能。我国的城镇社区服务自上个世纪80年代以来，在民政部的积极倡导下，已经开展了多年。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国务院，2006)明确指出：要构建以社区为依托的农民工服务和管理平台。鼓励农民工参与社区自治，增强作为社区成员的意识，提高自我管理、自我教育和自我服务能力。发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。完善社区公共服务和文化设施，城市公共文化设施要向农民工开放，有条件的企业要设立农民工活动场所，开展多种形式的业余文化活动，丰富农民工的精神生活。”目前，政府要进一步整合管理职能，劳动保障部门和民政部门要密切联合，在解决农民工就业和劳动保障问题的同时，积极接受和吸收农民工参与社区管理和社区服务。当前，我国社区服务的主要内容包括社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化教育体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务等方式。笔者认为，社区管理和服务在农民工的城市融入中应该发挥更大的作用。

三农工作面临的问题及对策篇4

【关键词】农民工返乡创业金融帮扶

近几年来，随着“大众创新，万众创业”的提出，农民工返乡创业的热潮逐渐兴起。激励农民工返乡创业不仅可以实现农民工由平凡的打工者向创业农民工的转变，而且还构成了以创业带动就业、以就业促进创业的良性新格局，真正地实现“一人创业、致富一方”，对推动城乡地区经济发展，特别是农村金融的发展起到重要作用。因此，对民工返乡创业过程中金融知识的缺乏问题的研究就显得十分必要。

一、当前农民工返乡创业面临的现实困难

经济发展要求良好的营商环境，而要真正实践农村经济发展，首先要考虑到农村发展中农民工的就业问题。从现阶段农村经济发展中的农民工就业问题分析，主要的解决途径就是通过资金支持的完善、金融环境的建设。目前，由于农民工返乡创业的影响因素来自多个方面，因此，以下结合我国农村金融的发展现状，以及一些政策推行的具体情况与信息反馈，分别从创业者文化素质偏低，缺乏经营管理经验、资金不足，缺乏金融支持和缺少政府相关部门的政策支持三个方面进行制约因素的原因探讨。

二、当前农民工返乡创业面临的现实困难的原因分析

目前，影响农民工返乡创业的因素众多，并且这些因素相互作用、相互影响。农民工在选择是否要返乡创业的时，大多数都需要对打工的生活状态和工作条件，以及家乡的市场开发成本和消费情况等问题进行综合考虑。

（一）创业者文化素质偏低，缺乏经营管理经验

外出打工或经商的农民工中，绝大部分文化素质偏低；大多处于初中文化水平或以下，具有绝对的代表性；初中文化程度以上的农民工较少。虽然这些农民工在外打工时吸取了一些经验和教训，但是因为受教育水平和知识的限定，文化程度较低，缺乏金融知识，企业缺乏民主机制、竞争机制以及激励机制，所以农民工在经营管理方面经验不足。而企业大多数以劳动密集型和手工操作为主，产物的科技含量较低，加上农民工技术水平低下，产品品种单一，产品档次较低，且缺乏市场竞争力等问题，使企业难以适应市场转变，发展前景显然受到限制。从根本上讲，政府担保、关系户担保等行为，使农村金融市场环境面临诸多非市场行为，造成了非财政性运作，使农村资金的利用率、创造性受到了极大的人为干扰与冲击；加上“私借公用”、村级债务问题，给社会、农村信用情况均带来了恶劣的影响。这些年来，为解决返乡农民工绝大多数创业文化素质偏低的问题，各地区都进行了农民工创业教育培训，但仍然普遍存在教育培训管理体系不完善、培训时间比较短、培训质量有待提升、培训方法缺乏创新以及教育培训缺乏针对性和实效性等问题。

（二）资金不足，缺乏金融支持

农民工返乡创业面临的最大问题之一就是缺乏资金，缺乏金融机构的扶持。对于大部分农民工来讲，他们都有返乡创业的激情，但他们不具备相应的创业条件，特别是资金和项目的缺乏问题最为严重。中国人民银行课题组经过对58位有创业积极性的返乡农民工进行调查，认为除了自有资金之外，多数农民工都存在资金缺口，调查结果显示，资金缺口在50%以下的占21%，资金缺口在50%-70%之间的占43%，资金缺口在70%以上的占36%，因此激励农民工返乡创业的前提条件就是帮助农民工解决创业资金的难题。目前返乡农民工贷款难主要有以下四个原因：一是缺少须要的抵押担保；二是银行贷款的利率普遍较高；三是对银行的信贷政策和前提不清楚；四是所在的地方没有建立相应的金融机构。目前绝大多数返乡农民工因在外打工或经商没有较多收入，所以他资金来源的主要渠道通过是农村信用社贷款，农村信用社也很想贷款帮扶返乡农民工创业，但真正能够达到信贷要求的返乡农民工却很少，主要原因有以下三个：第一，因为农民工的住房没有产权证，不能作为信贷的抵押担保，耕地也不可以作为抵押担保物，而农民工除住房和耕地之外，根本没有其他担保物可以作为担保；第二，农民工工作不稳定，银行担心万一农民工创业失败后再长时间外出打工，给回收贷款加大难度；第三，银行对农民工创业风险掌握不全面，对信贷的回收有后顾之忧。

（三）缺少政府相关部门的政策支持

返乡农民工在创业的过程中须涉及多个职能部门的扶持，例如银行、工商和农业等。虽然各部门进行了一些帮扶工作，但由于配套服务比较滞后，相关制度还未完善，有些政策还不够具体，可操作性较差，缺少吸引力，或因宣传不到位而未被返乡创业农民工了解等众多因素，导致农民工返乡开办企业依旧有很多困难。此外，农民工在创办企业的过程中，办理各项手续时费力费钱，甚至有的需要经过多个部门的批准才能完成，而每道手续又都要收取相关的费用，这不仅增加了农民工返乡创业的难度，还严重打击了农民工返乡创业的积极性，从而使部分农民工失去返乡创业的激情。

三、针对返乡创业的现实困难的解决对策

创业成功首先需要政策的支持与帮助，创业政策的作用是用来减少首创企业面临的不确定性。同时激励农民工创业也要政府积极地引导，政府应把农民工就业和创业摆在工作首要位置，与此同时培养农民工的创业能力、提高文化素质、提供创业资本、加大创业服务是必不可少的环节，此外，还须降低创业成本以及营造创业环境。

（一）加强创业培训服务，提高农民工创业能力

加大金融知识宣讲，提高农民工文化素质，为农民工提供免费创业培训，增强农民工创业意识是农民工返乡创业过程中不可缺少的环节，因此政府因制定完善的政策扶持农民工加强创业培训教育，提高农民工创业能力。指导返乡农民工按照国家产业的政策要求，选择合法合理的创业项目，其目的是为了防止污染较大的企业向中西部地区转移。此外，较落后的地区应将农民工返乡创办的企业生产经营场地纳入城乡的发展规划当中，这样不仅能更好地集约土地利用、共享基础设施，而且还能真正培育发展产业集群；较发达的地区可利用现有教育机构和金融机构，为返乡创业的农民工提供创业培训、市场信息等，并按时组织开展交流活动、科技讲座和政策咨询等服务。

（二）创新金融信贷服务，解决农民工创业资本问题

创业融资是创业首要活动之一，多数创业者在创业的过程当中都会遇到创业资金筹集的困境。农村是我国金融体系中需要大力发展的地方，而农村金融的主要矛盾是农民和中小企业的金融需求得不到满足。因此政府及其相关职能部门需要加大政策性金融的帮扶力度，从而解决农民工返乡创业融资困难、贷款利率较高等重大难题，进一步发展中小企业服务和农村社区服务的金融机构。国家商业银行应该对农民工返乡创业较为活跃的市县分支机构直接授权，按照相应的规定提供贷款；为满足返乡农民工创业的需求，相关金融机构应开设多种信贷渠道，并将贷款额度、还贷期限和抵押物的规模和要求放宽。信贷困难的解决，需要从《公司法》方面入手，具体是为农民工建立贷款担保公司；比如，可以在组建资金方面，通过政府、乡村自治组织、经济雄厚的乡村个体、金融机构等共同商定；需要将受益者直接指向农户，利用申请、股份制度等实施全面细致的构建。再如，在基金管理层面，可以将吸纳渠道进行拓展，专用专管，提高监督力度。另外，需要将重点集中在专业化层面的建设，如按照2016年1月1日正式实施的新预算制度思路，将基金资金纳入到整体的预算体系之中，利用细致化的指标设定，通过预算、量化投入、定期拨付等，在规模方面逐渐累进；也可以借助福利机构、社会众筹、减免税收等多种形式，多元化对农村经济发展提供资金扶持，形成新的经济发展格局。

（三）明确创业扶持政策，为农民工返乡创业提供政策支持

农村地域因自主性较差，金融知识相对缺乏，整体素质偏低，对于金融方面的概念、信用、流程等没有一个全面的认识。所以，政府有必要从思维引导、观念植入、政策导向与职能履行层面做出表率；逐步推进在“党员之家”的金融知识讲座活动；积极下到基层，进入到农民工个体家庭进行实际情况的询问与调研，具体了解农民工返乡创业的真正需求。政府应尊重返乡农民工自主创业的权利，并为其制定完善的优惠政策，改善创业的环境，例如农民工外出打工或经商之后，返乡创办各种企业、开办各种农民互助组织的，不管其规模的大小，只要符合国家产业政策和法律的要求，并为当地农村劳动力提供就业机会的，政府就应当给予优惠政策，从而调动农民工返乡创业的积极性。在财政方面，政府可以为返乡农民工设立专项基金，用于创业的贷款贴息、创业教育培训以及资金担保的相应经费；在税收方面，农民工返乡创业应该享受与外来经商者同样的待遇。对于那些为城乡低收入群体就业做出帮助的企业，可参考城市相关标准给予相应的优惠政策。应提高地方政府的行政效率，政府和相关职能部门应指定相应人员经常到企业了解企业的需求，同时为需要帮扶的企业提供必要的信息和技术等服务。政府和相关职能部门应尽量做到简化服务手续，落实提高服务水平、克服部门关卡多和办事难等问题，为农民工返乡创业奠定基础。

四、结语

通过以上分析可以认识到我国农民工返乡创业的过程中，首先应该将其与农村经济市场发展情况进行关联性思考，制定相关的扶持政策；同时，需要增加调查研究，对金融C构、民间信贷与农村经济发展状况进行细致分析；然后，加强对返乡农民工金融知识的普及，提供创业培训服务，提高农民工的创业能力，为农民工返乡创业提供部分风险保障；另外，在推动农村经济发展中，有必要通过借贷问题、担保问题的解决，增加农民返乡创业的资本扶持，并对农村金融机构与合作社之间的融资问题进行第三方托管，提高融资资金的科学利用；最后，最好在政府扶持政策、农村金融机构、合作社组织、农村经济发展之间建立起一个可调控的金融体系，以此激发农民工返乡创业的积极性。

参考文献

[1]陈文超，陈雯，江立华.农民工返乡创业的影响因素分析[J].中国人口科学，2014，（02）：96-105+128.

[2]周晋.农民工返乡创业金融支持对策研究[D].重庆师范大学，2012.

[3]程伟.农民工返乡创业研究[D].西北农林科技大学，2011.

[4]罗剑朝，曹燕子，曹|等.加大农村金融市场开放力度推进农村金融创新与发展――“农村金融创新与发展”国际学术会议综述[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2015（1）.

[5]陈锦强.农村金融资源配置效率实证研究――以黑龙江省为例[J].湖北农业科学，2015（10）.

三农工作面临的问题及对策篇5

论文摘要：解决农民工问题的关键在于改变农民工为经济发展服务的政策模式，重工融入城市问题。捉民工融入城市是劳动力价值的内在要求；是政策关怀的具体化；是道路的必然选择；是城市公共管理的客观要求。然而，目前农民工的城市融入仍然面临一方面是户籍身份制度的限制，另一方面是社会排斥的影响。因此，实现农民工的城市的是使农民工逐步融入社区服务体系，并阶段性解决农民工的城市融入问题，防止出应”。

自从改革开放出现农民工以来，农民工问题从来没有像今天这样引起政府和学界的普遍关注。2006年，中央政府出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，明确提出解决农民工问题的政策思路，表明了政府对农民工问题高度重视的态度。

一、问题的提出：艰难的融入

学界近年来研究农民工问题的文章连篇累牍，汗牛充栋。然而，无论是国家政策，还是现有的研究，多是从经济政策的角度进入，即便是从社会保障角度出发研究农民工问题的文献，也带有明显的蒂特姆斯(RichardM．Titmuss)所言的婢女型社会政策的色彩。

解决农民工问题的关键在于改变农民工为经济发展服务的政策模式，从制度化的社会政策建构入手，从社会结构转型和城市化的长远发展眼光，重点解决农民工的城市融入问题。目前，绝大多数农民工仍然是城市的候鸟，由于其边缘身份的特殊性，使之成为城市劳动力市场或一些不确定就业的独特群体，他们游离于城乡之间。相对于城市生活来讲，无法实现真正意义上的“融入”。其原因在于：第一，农民工的城市融入仍然面临无法逾越的身份壁垒。长期以来户籍身份制度的制约，使得农民工的身份歧视无法消除。当他们想融入城市生活时，还面临地域排斥等非制度性因素的制约。同时，如前所述，国家出台的有利于农民工的政策，更多强调农民工经济方面的权益保护，如工资拖欠、劳动保护、工伤赔偿等等，而较少关注自身生活和心理层面的问题。凡此种种，使得农民工的城市融入仍然是一个艰难而又漫长的过程。

二、农民工融入城市的必然性

目前中国农村劳动力向工业和城市的流动，从微观过程的角度说，并不是直接对“大量农村劳动力处于剩余状态”这种状况的反应，而是对“由于劳动力大量剩余而造成的普遍贫困化”这种状况的反应。改革开放以来，束缚在土地上的农村劳动力逐步释放出来，是农民工流动的基础条件；而农村社会的普遍贫困化和城市就业的高收入示范效应，则是农民工流向城市的主要动因。农民工向城市的流动是大势所趋，不可避免。在未来一段时期内，农民工仍将是城市产业大军和城市社会生活的重要组成部分。农民工融入城市不单是在劳动力市场的进入，更是在城市生活的各个方面的全方位进入。这是因为：

(一)农民工融入城市是劳动力价值的内在要求

当前中国农民工就业的独特之处在于劳动力价值的低廉性，这种低廉性是由于劳动者就业环境与生存环境的脱离造成的。这种脱离降低了劳动力成本，用以支付生活资料的费用无需由雇主支付。农民工住房、疾病、子女教育、娱乐所需的费用都变成了劳动力价值之外的花费，进城农民工除了少部分住在雇主提供的廉价房屋或工棚外，绝大多数自己租住房屋，并自行解决在高昂生活成本的城市生存下来的问题。在很大程度上，农民工纯粹变成了雇主赚钱的工具。马克思主义劳动价值理论认为，劳动力价值包括三部分：一是维持劳动者自身生存必须的生活资料的价值，用以再生产他的劳动力；二是劳动者繁衍后代所必需的生活资料的价值，用以延续劳动力的供给；三是劳动者接受教育和训练所支出的费用，用以培训再生产需要的劳动力。劳动力价值的一般理论客观上要求为农民工提供满足生活和照料家庭的生活费用，否则就会带来“民工荒”等劳动力供应危机，也容易诱发其他城市社会问题。为此，解决农民工的城市融入是提高农民工生活质量、适应劳动力价值需求的必要手段。

(二)农民工融入城市是政策关怀的具体化

近年来，中央政府对农民工问题高度重视，出台了一系列解决农民工问题的政策。2002年，时任国务院副总理的在中央农村经济工作会议上，提出了解决进城务工农民工问题的16字方针：公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。2003年，中央政府又接连发出“1号”、“78号”、“79号”等3个文件，并修订一个条例。“1号”文件中规定了取消针对农民工的歧视性政策规定以及不合理收费等；解决拖欠克扣农民工工资，保障农民工权益；解决农民工子女的义务教育问题；对农民工进行职业培训；改善农民工在城市的生活居住条件及工作环境；对农民工进城务工做好跟踪服务等6方面的内容。2004年，中央政府发文要求改善农民工进城务工的就业环境。2005年年初，国务院又发出进一步改善农民工进城务工的就业环境的文件。此外，2005年的中央1号文件还把农民工正式列入了产业工人的队伍。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》进一步明确了解决农民工问题的政策思路。上述政策的出台虽然在很大程度上改变了农民工的舆论环境，为解决农民工问题指明了方向，却很难改变农民工被同情和怜悯的社会地位，也很难改变其城市认同和归属感。笔者认为，在政策落实的基础上，建立农民工融入城市的对接机制，是从根本上解决农民工问题的有效举措。

(三)农民工融入城市是中国城市化道路的必然选择

在谈论农民工问题时，很多研究者都把农民工现象看作中国社会发展进程中的一种进步，是推动城市化进程的力量。例如，白南生、何宇鹏(2003)认为，农村劳动力候鸟式的流动正是逐步实现中国城市化的独特方式，是对中国经济增长和经济体制转型的贡献。关于中国的城市化道路选择，上个世~．LSO年代，费孝通先生曾经提出过“小城镇”理论，主张通过发展乡镇企业，大力推进小城镇建设，实现农民“离土不离乡”的城市化模式。当时的讨论中，亦有发展大中城市、吸收外来人口的观点。农民工问题的凸显似乎为中国城市化道路提供了更多选择的可能性。中国实现城市化道路绝不可能是单一的模式，而是多元化的发展模式。在这个多元化城市化进程中，农民工已经成为一支推动城市化发展的主导力量。解决农民工的城市融入问题，从长远来看就是解决中国城市化进程和社会发展的重大课题。

(四)农民工融入城市是城市公共管理的客观要求

应当看到，农民工进入城市也带来一些负面影响，为城市公共管理提出了新的要求和挑战。其中，农民工犯罪就是一个非常严峻的社会问题。赵树凯(2001)研究发现，城市犯罪中的民工成分已显著上升，对城市社会秩序和公共管理提出了严峻挑战。以北京市为例，外来流动人口中犯罪人数占全市处理犯罪人员总数的比例，1980年占3．41％，1985年占9．28％，l988年占23．3％。北京市从1995年以来发生的刑事案件中，外来人口作案占50％左右，1998年查获的10519起刑事案件中，外来人员有11028名，占62％。上海、广州等地情况也大致如此甚或更为严重。目前，城市公共管理的偏差在于，重视生活层面的治安控制和就业限制，忽视体制层面的社会整合。突出的问题是，各种规定办法出台过频，相互不配套，管理体系内部本身也存在一些不协调，在某些情况下又加剧了原有的冲突。因此，从城市外来人口的公共管理来看，整合的关键是政策制定和制度设计本身要体现外来人口是“新的市民’’的价值理念，而不是旧体制下的一般意义上的“暂住人口”。要取得进城农民对于政府管理的认同，最根本的办法是把他们看作城市里的自己人，而非城市里的异己分子。但是，这不能仅仅停留在宣传舆论上，而要有制度化途径，就是应当使外来民工市民化，真正地融入城市社会。农民工的城市公共管理涉及到劳动就业管理、治安管理、人口与计划生育管理、社会保障管理等诸多方面，目前还主要停留在劳动就业和暂住人口管理上，管理主体分割的现象也比较严重。在管理形式上，主要是自上而下的强制式管理，而非公平对待的融入式管理。解决好农民工的城市融入问题，是解决好现代城市公共管理的客观要求。

三、农民工融入城市面临的主要障碍

尽管农民工融入城市是大势所趋，然而目前农民工的城市融入仍然面临诸多障碍。一方面是户籍身份制度的限制，另一方面是社会排斥的影响。

(一)农民工的城市融入受到户籍身份的制约

城乡二元户籍身份制度是中国社会特有的现象。长期以来，在城乡户籍制度的严格限制下，城市和农村形成了两个相对隔离的板块。城市居民与农村居民生活在两个世界之中，形成两种差异很大的生活方式。农民要想改变其生活方式而进入到另一个世界中，在计划经济时代几乎是不可能的。市场经济虽然瓦解了户籍制度的地域限制，但是，依附在户籍制度上的身份标签(statusstigma)及其他制度限制在很大程度上并没有消除，“市民”和“农民”仍然是区分社会等级的一个重要标准。笔者认为，农民工身份地位的合法化是解决农民工城市融入的首要问题。农民的身份标签不取消，农民工的权益保护就是一句空话；农民的身份标签不取消，针对农民工的制度安排最多只是居高临下的同情和怜悯，而非保障基本权利满足和实现社会公平的长远举措。取消户籍身份制度，与公民基本权利相关的政治权利、就业权利才有了实现的可能性；城乡之间自由流动的障碍才能真正消除；农民工融入城市后社会地位获得才能得到根本性保障。

(二)农民工的城市融入仍然面临社会排斥等制度

据调查，流动到城市的农民工大多是青壮年劳动力，文化程度也相对较高，因此可以把他们视为农村社会的精英群体。然而，这些农村社会的精英流动到城市以后，面临着在城市社会中对自身地位进行重新定位的问题。而城市原有的地位群体倾向于划一个圆圈，来限制外来人口的进入。社会分层的经典理论认为，个人在社会中的位置是由多个维度决定的，其中地位群体是划分一个阶层区别于另一个阶层的重要维度。在韦伯(Weber，1978：PP．305—06)看来，一个“地位群体”意味着在一个大的群体内大多数人成功地要求：一种特别的社会尊重，也可能是地位垄断。地位群体可能由下述情况产生：1．首先是凭借他们自己的生活方式，尤其是职业类型：“自封的”或者是职业地位群体；2．其次是通过世袭的魅力，凭借获取较高尊重的成功要求：世袭地位群体；3．通过对政治或僧侣统治权力的垄断占有：政治的或僧侣统治的地位群体。农民工流动到城市以后，虽然自身经济地位得到了很大改善，但是，他们的社会地位总体上而言处于城市社会的底层。进入城市的农民工只能是一个纯粹意义上的劳动力，而不是社会意义的公民。在城市社会中，农民工阶层只有经济上提供服务的义务，没有政治参与、社会保障方面的权利，农民工与城市的关系就是一种简单的雇佣化的经济关系，而不发生政治联系、社会联系。笔者的研究也发现，农民工自身在劳动力市场上处于非常弱势的地位，他们所从事的工作也大多是城镇劳动力不愿做的工作。同时，在外出流动的过程中，除了户籍身份排斥外，农民工还面临着从农村向城镇、从小地方向大城市的地域排斥。可以说，农民工的社会排斥是长期以来城乡户籍身份制度和地域排斥的一种延续，并成为农民工融入城市社会的制度。

四、如何实现农民工的城市融入

实现农民工的城市融入，要把握以下两个方面：

一方面，实现农民工的城市融入，重要的是使农民工逐步融入社区服务体系

社区是个人生存和生活的空间，群体归属感的培育也是社区服务的重要功能。我国的城镇社区服务自上个世纪80年代以来，在民政部的积极倡导下，已经开展了多年。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国务院，2006)明确指出：“要构建以社区为依托的农民工服务和管理平台。鼓励农民工参与社区自治，增强作为社区成员的意识，提高自我管理、自我教育和自我服务能力。发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。完善社区公共服务和文化设施，城市公共文化设施要向农民工开放，有条件的企业要设立农民工活动场所，开展多种形式的业余文化活动，丰富农民工的精神生活。”目前，政府要进一步整合管理职能，劳动保障部门和民政部门要密切联合，在解决农民工就业和劳动保障问题的同时，积极接受和吸收农民工参与社区管理和社区服务。当前，我国社区服务的主要内容包括社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化教育体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务等方式。笔者认为，社区管理和服务在农民工的城市融入中应该发挥更大的作用。

三农工作面临的问题及对策篇6

关键词：留守儿童；教育；专业社会工作；优势

中图分类号：G775文献标志码：A文章编号：1002-2589（2012）13-0209-02

一、留守儿童教育的专业社会工作介入需要

留守儿童是人口城市化、劳动力转移过程中出现的社会问题。留守儿童的父母双方或一方外出，造成了家庭教育功能的逐渐弱化，因此也带来了一系列问题及影响。父母一方外出打工的家庭，留下的另一方往往由于农活较多，无暇顾及孩子的教育；而父母双方均外出打工的家庭，孩子主要由祖父母、外祖父母或者其他亲戚等代为教育，由于一些代养人的养育方式不当，或过于溺爱、放任，或有所顾忌而不予严格管教……所有这些因素，造成了留守儿童家庭教育缺乏有效性，导致了留守儿童自身出现一些不良情绪、心理及行为，最终也给社会造成了一定的影响。留守儿童，已经成为中国教育不得不正视的一种现象，也是我们全面提高国民素质，建设和谐社会所不得不面临的一个实际问题。留守儿童教育问题需要引起社会的广泛关注，需要政府、社区、家庭和学校都寻找自己角度的应对措施。同时，还需要一个专业的群体——社会工作者致力于留守儿童工作，将各方面的有效资源联合起来，为应对农村留守儿童家庭教育缺失问题出谋划策、身体力行。专业社会工作是指一种运用专业技能和知识帮助社会成员克服生活障碍、增强社会生活适应能力、提高生活质量的社会服务工作，又是指从事这类服务的一种专门职业[1]166-167。

留守儿童的教育需要社会工作者们为其充分调动一切可以利用的社会资源，建立一个有效的管理网络及运行机制。体现在专业社工可以联合政府、妇联、儿童保障部门等相关组织机构和学校等相关教育机构共同组建一个留守儿童家庭教育的指导机构，并由各机构部门推选负责任的代表和社会工作者组成领导小组，负责协调各方关系、筹措经费、统筹安排等各项工作。

二、留守儿童教育的专业社会工作介入过程

（一）宏观社会工作行政：争取政府和政策法规层面的帮助和支持

城乡壁垒的种种限制使得进城农民工无法把子女带在身边，为了保证城市农民工子女就地入学，社工行政人员可以运用组织及社会的力量呼吁和争取政府有关部门的帮助。1）通过减免农民工孩子进城读书所需的各种费用，尽量保证教育费用在农民工家庭经济收入所能承受的范围之内，以此来实现留守儿童追随父母，在城市读书，亲情、教育两不误；2）呼吁政府通过给予一定的补助及各种优惠政策鼓励私人创办农民工子弟学校。既满足低收入流动农民工子女入学的实际需要，又可以让农民工父母亲自照顾教育身边的子女。3）呼吁国家政府部门采取相应的措施来规范农民工子弟学校的办校条件、办校标准、师资力量、教育教学质量、饮食卫生条件等，督促其办校行为。

社工行政人员还可以争取政策法规方面的支持。我国目前缺乏严格和完整的法律对未成年人的监护人进行约束，有些父母就用金钱和物质代替对子女的监护[2]19-20。为此，社会工作行政人员应加大相关法律法规的宣传力度，并在新的立法中呼吁、鼓励政府将农村留守儿童的合法权益纳入其中，为留守儿童随父母外出上学创造条件，减少农村留守家庭的出现，同时，还要对侵害留守儿童的合法权益的责任人包括家长，追究责任，确保留守儿童的健康权、人身权和受教育权。

（二）中观社区工作：以社区为载体充分调动社会资源

我国农村社区教育仍处于起步阶段，对家庭教育的指导有限，也加剧了农村留守儿童家庭教育的压力。农村社区教育资源的有限，无疑使祖辈们无从得到指导，加大了其家庭教育的难度[3]34-39。因而，在中观层面，社区工作者就要努力实现社区教育与家庭、学校教育的一体化，为留守儿童创造一个良好的社区教育环境：第一，设置社区教育机构，开展必要的社区教育，加强对留守儿童临时监护人的教育培训和有效监督；第二，开展社区教育活动，规范和引导留守儿童形成良好行为习惯，塑造与培养他们形成优良品德。例如，在农村社区设立诸如“留守儿童谈心室”、“留守儿童心理健康咨询室”等机构，由专业的社会工作者管理工作，为留守儿童和临时监护人、教师提供共同交流、谈心的适宜环境，搭建心灵倾诉与沟通的平台。具体形式包括：有线广播或者文艺会演形式的家庭教育知识宣传；安排农村学校教师的入户指导，或者利用闲暇时间举办家长培训学校；联合退休老教师和热心留守儿童问题的志愿者，组成留守儿童家庭教育委员会，定期深入留守儿童家庭，传授家庭教育的知识、方法；设立家庭教育辅导站，为家庭教育困惑者寻找解决对策并提供专业辅导。

（三）微观个案、小组工作：个别化服务与团队共同参与有机结合

针对父母及临时监护人，社工会根据留守儿童目前暴露出来的问题和父母及临时监护人反映的情况，在自愿报名参与的原则下，以小组工作的形式把留守儿童的父母或者临时监护人集中在一起进行一系列的活动；或者根据需要，以个案工作的形式对临时监护人进行个别化指导。目的是对他们进行儿童教育的基本内容、教育规律及方法等普及性教育，使其了解留守儿童出现的生存危机和道德行为的不良问题以及自己监护的任务和责任，引导他们发现自身在家庭教育过程中存在的问题并获知如何改善的解决之道。针对留守儿童本身，社工可通过个案工作手段对留守儿童进行心理、情绪和情感的个别疏导；也可以通过小组工作的形式为聚集在一起的多个留守儿童设计一套专业的活动方案，提供专业化服务；还可以采用家庭联合治疗的方式，联合留守儿童的父母和临时监护人，三管齐下对留守儿童全面加强教育，给予多方关怀。

社会工作者实施专业化过程主要经历五个步骤：一是接案与建立关系；二是收集资料与问题判断；三是以“案主自决”为原则，制定总、分目标和工作计划并签订工作协议；四是以“个别化”为原则，实施服务计划；五是结案与评估，并对案主后期表现进行跟进计划服务。

三、留守儿童教育的专业社会工作介入优势

专业社工是一种运用专业知识和技能帮助社会成员克服生活障碍、增强社会生活适应能力、提高生活质量的社会服务工作和专门职业。以专业的角度和相关的经验来看，专业社会工作对于留守儿童教育的介入有着其他学科和介入方式所不具有的得天独厚的优势。

（一）具有社会政策法规建构和价值导向的独特优势

在政策法规的制定和制度的方案设计过程中，社会工作行政人员主要关心弱势群体如何通过社会政策受助，这种专业取向使其在社会服务体系中常常自觉成为广大弱势群体权益的“代言人”。作为弱势群体困难和需求的主要表达者、诠释者和推动其社会服务最大化的主要践行者，社会工作者在长期从事弱势群体服务过程中，深入弱势群体，与留守儿童及其父母是有着密切接触的，对他们当前面临的实际问题和真实需要也是十分了解的。

（二）具有高度专业化的介入方法和手段的独特优势

社会工作者是一支高度专业化的队伍，有着专业的伦理规范、专业的领导团队和组织机构，以及专业素养和方法技能的教育和实践背景。主要体现在，专业社会工作的介入过程主要有三大层面、四大专业方法，即宏观社会工作行政、中观社区工作、微观个案工作和小组工作。专业社会工作在“以人为本”“助人自助”的理念下，把“案主”——留守儿童及其父母看做是弱势群体，认为他们是能动的主体，与其建立信任关系，并帮助他们发现自身的长处，最终实现“自助”。专业社会工作者，有着广泛而多样的社会网络，在增权使能方面有着巨大的优势，它可以在培养社会公民服务意识和志愿者精神，在积累社会资本和在实现个人的社会性恢复等方面发挥其无法取代的独特优势作用。

（三）具有在协调和动员社会资源方面注入社会服务的专业内涵的优势

对于留守儿童的教育，以往主要是一种自上而下的行政纵向模式，缺乏自左向右的社会横向模式，不能形成广泛而有效的资源整合的社会网络。社会工作者具有基层工作和专业组织的优势，可以在自上而下的政府资源动员、自左向右的民间资源动员以及服务的系统性和专业性方面注入其专业性内涵。具体体现在，社工对于留守儿童及其父母的困难和需要有着深入的了解，对于寻找、联络政府民政、劳动和社会保障、卫生等部门的正规资源方面有着自己的专业方法和渠道，对于邻里、朋友、亲属和志愿人员等非正规资源和未被启用的各种持久而普及社会资源的协调和动员方面有着自己独特的力量和手段；专业社工可以通过发挥“个案管理”、“社会支持网络”等专业方法的作用，为留守儿童群体提供专业社会服务，帮助留守儿童逐步走出面临的困境，满足他们物质和精神的需要；还可以通过发挥社会行政资产筹集和管理的各项功能，设立专项服务基金，改善当前社会资源动员的临时性和被动性，实现社会资源的动员和运作的专业性、系统性和有效协调性，真正长久而有效地实现留守儿童教育的改善与发展。

参考文献：

[1]侯玲.专业社会工作介入突发事件精神救助的优势[J].辽宁行政学院学报，2009，（1）.

[2]黄晓慧.关于农村留守儿童家庭教育缺失的思考[J].当代教育论坛，2006，（5）.

[3]韦凌云.农村“留守儿童”家庭教育现状的调查研究[J].中国家庭教育，2007，（6）.