气候变化的对策篇1

【关键词】欧盟《京都议定书》气候变化政策演变

【作者简介】陈新伟,外交学院博士研究生；赵怀普，外交学院国际关系研究所教授

近些年来，随着气候变化问题日益成为国际政治中的核心议程，学术界对世界各大国（或国家集团）的气候变化政策的关注和研究也随之升温。欧盟作为国际社会中的一支特殊力量，在全球气候治理中扮演着旗手的角色。对于推动气候变化领域的国际合作欧盟发挥了不可替代的作用，如果没有欧盟的积极参与，全球气候治理的效果会大打折扣。因此其气候变化政策尤其值得重视和研究。欧盟气候变化政策起源于欧洲早期的环境保护运动，并在参与《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》两个国际法律文件谈判的过程中逐渐形成。本文拟对欧盟的气候变化政策作初步的探讨，勾勒其形成与发展演变的历史轨迹，解析其特点以及对全球气候治理的影响。

一、欧盟气候变化政策的起源

欧盟气候变化政策的起源与欧洲环境保护运动密不可分，两者一脉相承，前者是后者的必然结果。欧洲环境保护运动经历了三个相互关联的阶段。20世纪60、70年代欧洲环境保护主义运动的兴起为第一阶段。二战结束后世界经济经历了二十年的大发展，但随之而来的以大气污染和水污染为代表的环境问题变得日益突出。1962年雷切尔•卡尔逊的《寂静的春天》一书的出版开始引起西方社会对环境问题的关注。1972年罗马俱乐部发表了它的第一份研究报告《增长的极限》，首次提出了经济增长与环境资源容量的限度问题，引发了人们对经济增长“可持续性”问题的思考。研究机构和媒体对环境问题的大量报道和持续关注有助于提高公众的环境保护意识。值得一提的是，1968年的“五月风暴”之后学生运动向环保运动的转型影响深远，这场青年学生运动不仅加速了欧洲后现代思想的兴起，更重要的是培养了整整一代年轻的政治活跃分子，他们为环境运动提供了主要的领导和干部。简言之，以群众运动为主体的环保思想启蒙和环保意识的形成是这一阶段欧洲环境保护运动的突出特点。

第二个阶段是20世纪80、90年代环保运动向绿色政治的转型时期，亦即以群众运动为主体发展到以政党政治为主体，其突出标志是绿党在一些欧洲国家出现并开始参与政党政治。70年代末、80年代初，西欧的一些环境保护组织纷纷联合或改组相继成立了绿色政党。欧洲绿党的理论主张以生态保护主义为核心，其中最能体现绿党创新的是它的生态优先价值，即要以生态可承受能力为准绳，重新调整人类的生存方式和发展模式，放弃人口和经济的无限增长，减少人类生存对自然的压力。欧洲绿党的成立及其政策主张，为欧洲政坛注入了一股清新的活力，尤其重要的是欧洲绿党推动了欧盟政治经济的“绿化”。自1995年起，绿党在欧盟的芬兰、法国和德国等国先后通过与其他左翼政党合作，组成全国性的红绿联合政府而成为执政党。在参与各级选举的竞选活动中，绿党宣传了自己的政策主张，对广大选民和普通民众也进行了绿色环保思想的教育，其生态优先的价值随之为广大选民所认识了解。进入各级议会后，绿党提出了大量环境立法的议案和建议，极大地推动了欧盟的环境立法和环保制度建设。欧盟拥有世界上迄今最为完备的环境立法和超前的制度建设是与绿党的推动作用分不开的。

第三个阶段在时间上大体与第二个阶段相吻合，但是具有新的特点，即是以德国和瑞典为代表的欧洲环保先锋国家实施了积极的环保政策，从而把环境运动进一步推向深入，欧洲环境运动也从个别国家最终扩大到整个欧盟。绿党的生态优先价值观对欧洲传统政党政治产生了巨大的影响，绿色环保的理念已经成为大部分政党之间的共识。欧洲民众强烈的环保意识和主流传统政党对绿党生态优先价值观的认同，推动欧盟内部产生了以德国为首的环保先锋国家。1995年瑞典和芬兰的入盟进一步推动了欧洲环境运动的发展。瑞典是较早重视环境保护的国家，其入盟后壮大了欧盟内绿色环保国家的力量，有助于在欧盟内形成新的环境力量格局。瑞典与环保先锋国家德国、荷兰和丹麦等国在欧盟内部组成了一个“绿色集团”，推动欧盟首次改变了在环境领域的决策程序，即由一致同意改为特定多数表决。

欧共体和欧盟环境立法的发展是这一时期欧洲环境运动的另一个突出特点。1957年的《罗马条约》并未触及环境问题；1987年生效的《单一欧洲法令》对《罗马条约》的重要修订之一就是增加了环境部分，第一次为欧共体的环境政策提供了法律基础，是欧盟环境政策发展史上的里程碑；1992年《马斯特里赫特条约》的通过进一步增强了欧共体在环境立法中的作用，明确规定环境保护的要求必须纳入共同体其他政策的制定和实施中；1997年签署的《阿姆斯特丹条约》将可持续发展的概念作为原则和目标写入了有关条约，进一步突出了对环境保护的重视。这些条约赋予欧盟代表各成员国在欧盟内部和国际上行使环境政策的权力，欧盟在环境问题上所享有的权力空间为欧盟以后承担应对气候变化的责任提供了基础。

总的来看，从绿党、环境先锋国家再到欧盟，欧洲的环境运动经历了一个从量变到质变，一步一步走向深入的过程。早期的欧洲环保运动开启了欧洲环境运动的先河；欧洲绿党把欧洲的环境运动提升为欧洲的绿色政治运动，对欧洲的政党政治产生了革命性的影响；以德国和瑞典为代表的环保先锋国家将欧洲的环境运动推向整个欧盟层面。一句话，欧洲环境运动的发展构成了欧盟气候变化政策起源的背景，也为该政策的形成提供了早期基础。

二、欧盟气候变化政策的形成

面对全球气候变暖的现实，国际社会逐渐认识到气候变化将危及人类赖以生存的社会环境并对人类的可持续发展提出挑战。通过对话和合作，共同应对气候变化带来的不利影响成为国际社会的共识。1988年12月联合国政府间气候变化专业委员会（IPCC）的成立开启了气候变化科学评估的进程，标志着气候变化问题已经全面进入国际政治议程，成为一个事关各国重大利益的政治和外交问题。1992年5月9日，由联合国主导的政府间谈判最终达成了《联合国气候变化框架公约》。公约开启了应对气候变化问题上政府间合作与谈判的先河，为以后的气候谈判确立了基本的框架，具有积极的历史意义。

欧共体对参与联合国主导的气候变化框架公约的谈判表现出了极大的热情，并且对公约的达成作出了重要贡献。这一时期欧盟气候变化政策还没有形成，但此时欧共体提出的一些主张已经反映出其参与全球气候治理的某些基本理念。例如，1990年10月，欧共体提出到2000年将二氧化碳的排放量稳定在1990年水平上的目标。在公约的谈判过程中，欧共体主张公约应包含发达国家限制二氧化碳的时间表，而美国则坚决反对将这样的减排义务写进条约。另外，公约确立了发达国家和发展中国家在全球气候治理问题上具有“共同但有区别的责任”的原则。此项原则成为后来指导国际气候变化谈判的根本原则，欧盟从中起到了积极的推动作用。该原则与欧盟在治理环境污染中形成并的“污染者付费”（PolluterPays）原则是一致的。该原则最早形成于20世纪70年代，其基本理念是谁污染谁承担治理的费用。作为欧盟应对气候变化的一项政策，该原则不仅构成了后来欧盟温室气体排放交易体系的基础，也反映了欧盟一贯坚持的立场：发达国家在应对气候变化和减缓气候变化带来的不利影响方面应该承担更多的义务。“共同但有区别的责任原则”在随后的《京都议定书》中得到了进一步确认，同时也反复出现在欧盟的一些法律文件中。

但要指出的是，从国际气候谈判的进程来看，虽然欧盟积极参与了联合国气候变化框架公约的谈判，但是并没有发挥实质性的领导作用，公约很大程度上反映了美国的立场和偏好。欧盟在国际气候谈判中的领导地位是在随后启动的京都谈判进程中逐步确立的，也正是在参与《京都议定书》的谈判和围绕履行议定书的各项承诺的过程中，欧盟的气候变化政策正式形成。

《联合国气候变化框架公约》于1994年3月21日生效，但是公约确立的自愿减排原则不足以实现“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”这一目标。为了推动即将举行的京都会议达成一项具有约束力的法律文件，欧盟采取了较为激进的政策措施。1997年3月，在经过内部的协调之后，欧盟环境委员会提出一种减排方案，即欧盟国家集体支持所有的工业化国家在2010年的温室气体排放水平应当低于1990年排放水平的15％。1997年12月，联合国气候变化框架公约第三次缔约方会议（COP3）在日本京都召开。在谈判中，美国提出在2008年至2012年间将六种温室效应气体的排放量减少至1990年的水平，与欧盟的观点分歧较大，因此双方展开了激烈的争论。最后经过谈判，会议通过了《京都议定书》，规定公约附件一国家（发达国家和经济转型国家）应在2008年至2012年的“承诺期”内6种温室气体的排放水平要比1990年减排5.2%，其中，欧盟作为一个整体承诺将减排8%。为了各国低成本地履行减排义务，议定书引入清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）和排放贸易（ET）三个“灵活机制”。

《京都议定书》通过后，取得缔约方政府的批准使其尽快生效成了问题关键。在欧盟内部，欧盟于1998年3月召开了环境部长理事会会议，出台了《欧盟关于气候问题战略》文件，提出了欧盟应对气候变化的基本立场和战略方针。文件肯定了《京都议定书》的积极作用，认为议定书提出的灵活机制有助于实现各国的承诺，并强调扩大应对气候变化上的全球参与。扩大全球参与应遵循的原则是：各国有责，区别对待，即应充分考虑发展中国家的经济与社会的可持续发展和消除贫困。虽然《京都议定书》尚未生效，但是欧盟要加速立法，以减缓气候变化。1998年6月，欧盟各成员国一致同意了欧盟在《京都议定书》中承诺的减排目标。为了实现此目标，成员国之间达成了“责任分担协议”（BurdenSharingAgreement，BSA）。责任分担协议将欧盟在《京都议定书》中承诺的减排任务分配给各成员国，从而解决了成员国各自的减排任务问题，使成员国把工作重心放在实施他们自己的减排计划上。为了在区域内为《京都议定书》的生效做好政策准备，2000年6月欧盟委员会启动了“第一个欧洲气候变化计划”（ECCPⅠ），旨在具体落实《京都议定书》的减排目标。在此计划中，欧盟委员会、工业团体和环保方面的非政府组织等利益相关方根据成本效益的原则，确立和发展了30多项政策措施以应对气候变化。其中最重要的举措是建立了欧盟内部温室气体排放交易体系（ETS）,2001年10月欧盟委员会在应对气候变化的一揽子措施中草拟了一个欧盟内部温室气体排放体系法令，旨在建立欧盟温室气体排放交易市场。

在国际层面，欧盟在美国退出《京都议定书》的不利形势之下，主动承担责任，积极协调各方立场，为《京都议定书》的生效作出了重要贡献。2001年3月美国宣布退出《京都议定书》，欧盟对美国单方面退出的行为持反对和批评的态度。但美国的退出也产生了一个意外的效果，即欧盟籍此担当起了在全球气候治理问题上的世界领袖角色。在劝说美国回归京都进程无望的情况下，欧盟表现出了撇开美国单独推进京都进程的决心。欧盟以身作则于2002年5月31日批准了《京都议定书》。值得一提的是，美国的退出客观上也促进了欧盟与广大发展中国家立场的接近。国际社会经过激烈的讨价还价相继达成了《波恩政治协议》和《马拉喀什协议》，使国际气候谈判进入了缔约各方批准《京都议定书》的关键阶段。美国退出后俄罗斯的态度对《京都议定书》的生效至关重要。欧盟再次发挥领导作用，它不但把批准《京都议定书》作为其与俄罗斯关系的核心，还将此与俄罗斯加入世界贸易组织挂钩。批准议定书是俄罗斯“不得不作出的政治决定”。在获得俄罗斯批准后，《京都议定书》于2005年2月16日正式生效，而欧盟对此贡献甚多。有分析认为，在很大程度上，正是由于欧盟的推动，使得《京都议定书》这样一个多边环境协议在美国这个最大的温室气体排放国退出的情况下能够存续，从而挽救了全球气候变化多边治理的进程和模式。

《京都议定书》生效后，欧盟的政策重点转向内部。2005年10月，第二个欧洲气候变化计划（ECCPⅡ）在布鲁塞尔正式启动。该计划回顾了第一阶段欧洲气候变化计划所取得的成就，把未来政策的重点放在碳捕获和碳储存上，主要内容包括：从2011年起将航空业纳入欧盟排放交易体系，制订降低新车二氧化碳排放量的相关法律，审核现行欧盟排放交易体系并在2013年修订，制定安全运用碳埋存技术的立法框架等。

为了落实《京都议定书》承诺的减排目标，欧盟制定了多个重要文件，并依据欧盟各成员国不同水平制定和实施了应对气候变化的政策和措施。2000年和2005年欧盟相继推出了两个欧洲气候变化计划，其直接目标就是加强欧盟区域内部的整合力度，约束成员国制定具体的减排措施。欧洲气候变化计划的通过和实施标志着欧盟气候变化政策的正式形成。该政策的内容表现为欧盟为应对气候变化而通过的一系列法规、指令、决定以及建议等。欧盟设计和运用了一些形式多样和行之有效的政策工具来实现这一政策。其中欧盟温室气体排放交易体系是其最重要的政策工具，是欧盟实现《京都议定书》目标的主要基础和途径。欧盟温室气体排放交易体系是迄今为止世界范围内覆盖国家最多、横跨行业最多的温室气体排放交易体系。其他政策工具还包括财政政策、能源政策、交通运输政策以及农业和林业政策等。减排措施针对的重点是能源、民用、服务业、工业和交通运输等领域。这些政策措施收到了良好的减排效果，欧盟的一份报告表明，从1990年到2005年间，欧盟15国的温室气体排放减少了1.5％，欧盟27国的温室气体排放与1990年的排放水平相比减少了7.9％。另外，欧盟不断加大内部成员国之间的协调力度，力争在国际气候谈判中用“一个声音说话”。在每次参加国际谈判之前，欧盟委员和欧盟成员国都要举行多轮磋商，以期形成共同立场。欧盟理事会在气候变化谈判的不同阶段发挥着主导作用，确保欧盟的共同路线，并加强欧盟在气候谈判中的领导地位。在决策方面，欧盟为实现《京都议定书》的承诺所采取的措施在欧盟理事会也大多采取了有效多数的表决方式。同时欧盟作为单独的一个政治实体参与国际气候变化的谈判，由轮值主席国代表欧盟参与谈判并作为单独一方与成员国一道签订条约。这样，在参与国际气候变化谈判的过程中欧盟气候变化政策发展成熟，也最终从成员国的政策中独立出来，成为欧盟一个新的政策领域。

三、欧盟气候变化政策的新发展

根据《京都议定书》第三条第九款的有关规定，后京都阶段（《京都议定书》第一期承诺之后）的谈判不迟于2005年启动。2007年在印尼巴厘岛举行了第13次缔约方会议（COP13），会议的最终成果是通过了“巴厘岛路线图”。规定在2009年底之前，达成减缓全球变暖的新协议，以接替《京都议定书》，为所有发达国家（包括美国）设定具体的温室气体减排目标。

面对全球气候治理的新任务，为进一步证明其应对气候变化问题的决心，2007年1月，欧盟委员会首次提出，为将升温幅度控制在2℃以内并继续显示欧盟在减排方面的积极和领导作用，不论其他国家如何行动，到2022年，欧盟的温室气体排放将至少比1990年降低20%。2007年3月欧盟首脑会议提出了一项能源和气候一揽子决议，此项决议在欧盟气候变化和能源政策方面具有里程碑意义。其核心内容是“20－20－20”行动，即:承诺到2022年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少20％，若能达成新的国际气候协议(其他发达国家相应大幅度减排，先进发展中国家也承担相应义务)，则欧盟将承诺减少30％；设定可再生能源在总能源消费中的比例提高到20％的约束性目标，包括生物质燃料占总燃料消费的比例不低于10％；将能源效率提高20％。为了实现此决议提出的目标，欧盟委员会于2008年1月23日提出了“气候行动和可再生能源一揽子计划”的新立法建议，该项立法建议也被称为欧盟气候变化扩展政策。该计划在同年底举行的欧盟首脑会议上获得通过，随后欧洲议会正式批准了这项计划。

从上述一揽子计划中，可以窥见欧盟气候变化政策的一些新动向和新特点：一是修改了欧盟排放权交易体系，使欧盟排放交易机制(EUETS)得到进一步的扩展；二是在运输、农业和住房等非ETS部门建立具有约束力的二氧化碳排放目标；三是制定约束性可再生能源目标，推行生物燃料；四是制定了关于碳捕获和封存(CCS)以及环境补贴的规章制度。一揽子计划提出了欧盟排放交易机制第三阶段(2013年至2022年)的实施内容，大大扩展了欧盟排放交易体系：扩大了该体系的覆盖范围；基于部门制定欧盟范围的排放上限而不再是各欧盟成员国设定它们自己的目标水平；改变了配额由各成员国在国家层面上制定分配计划的做法代之以在欧盟层面上分配配额；更灵活地使用清洁发展机制（CDM）、联合履约（JI）等减排信用。这些举措表明欧盟加大了内部政策整合的力度，欧盟机构的作用得到了进一步加强，欧盟作为一个整体的节能减排措施更加完善。当然，这些举措对促进欧盟整体经济发展、扩大就业市场和推动欧盟产业革新也将产生深远的影响。

同样重要的是，“气候行动和可再生能源一揽子计划”还成为欧盟参与国际气候变化谈判的主要依据与基础。2009年12月7日-18日，《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会在丹麦首都哥本哈根召开。谈判代表共同商讨《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案，即为2012年后设计一个具有法律效力的国际气候变化协议。欧盟对此次会议原本抱有很大的期望，但由于与会各方在诸如减排目标、《京都议定书》的存续、资金供给和受援对象等问题上存在较大分歧，会议最后通过了一份不具有法律约束力的《哥本哈根协议》。

哥本哈根会议后，欧盟于2010年3月了题为“后哥本哈根国际气候政策：行动起来重振全球气候变化谈判”的政策文件，明确了欧盟后哥本哈根气候变化谈判战略。该文件主要分为三个部分，首先，文件认为《哥本哈根协议》与欧盟希望达成的“充满活力和具有法律约束力的协议”相去甚远，但是该协议“朝着缔结具有法律约束力的应对气候变化全球性协议迈出了一步”，欧盟将以此为基础进一步推动谈判。其次，文件指出，达成以“《联合国气候变化框架公约》为基础的、充满活力和具有法律约束力的协议”是欧盟一贯坚持的目标，为此欧盟为未来国际气候变化谈判设定了一个路线图。最后，文件认为“欧盟所能表现出的最令人信服的领导力是采取行动使欧盟成为世界上气候最友好的地区”。文件重申了欧盟的近期减排目标，另外欧盟委员会将制定2050年欧盟向低碳经济转型的发展路线，实现欧盟温室气体到2050年减排80%-95%的目标，为发达国家总体降低50%的目标作出贡献。

2010年5月31日，为期12天的2010年第二轮联合国气候变化谈判在德国波恩启动。本轮谈判中，各方将首次展开实质性磋商，为年底在墨西哥坎昆举行的联合国气候变化大会做准备。在此之前，欧盟委员会于5月26日报告指出，金融和经济危机大大降低了欧盟实现温室气体减排目标的成本，因此欧盟应考虑把2022年温室气体减排目标由20％提高至30％。尽管欧盟内部一些国家对欧盟单方面提高减排承诺表示反对，但不排除欧盟可能会在未来气候谈判进程中，择机打出单方面提高减排承诺这张牌，以期占据主动，向其他国家施加更大的压力，重塑欧盟在国际气候谈判中的领导地位。

四、结语

气候变化的对策篇2

【关键词】气候变暖；气象灾害；灾难建模；巨灾准备金

全球气候变暖已经成为事实。气候变暖增加了天气的不确定性，使气象灾害增加。IPCC的报告认为，气候变暖将导致更激烈或更频繁的极端天气和气候事件，包括洪水、风暴、雷雨、冰雹、暴风雪、森林火灾、干旱、热浪、雷电袭击、海岸侵蚀等。由于森林和灌木是主要的陆地碳汇，森林火灾还会大大增加大气中的碳含量。就全球而言，代价最高的与天气有关的保险损失是由热带气旋（也被称为飓风，在世界其他地区的台风）或冬季风暴造成的（慕尼黑再保险，2000年）。从气象的角度来看，极端气候事件热带风暴的严重程度可能不会远远超过每年定期发生的暴雨。不过，它们可以通过实现突破关键阈值使损失大幅增加。也就是说，事件的严重程度即使是小规模的增加，也可能导致损失大幅增加。一旦阵风达到一定水平，整个屋顶会被吹走，或造成树木被刮倒，但低于这个水平可能会损害微乎其微。同样，低于一定规模的冰雹不损害汽车面板，但超过一定尺寸，损害会突然增加。澳大利亚保险集团（IAG）的经验表明，阵风强度增加25%，可以造成的建筑索赔会增加6.5倍。

一、气候变化对保险业的负面影响

保险业是直接经营风险的行业，对于气候变化比任何其他经济部门都面临着更多的风险。气候变化和极端天气灾害的增加会影响保险公司的许多业务领域。

全球变暖和极端天气事件频繁发生引发的气象灾害使保险公司的承保业务面临巨大的潜在损失。包括财险、健康险、寿险、责任险等大多数承保业务对气候变化和极端天气事件是敏感的。在商业财产险方面，气候变化造成的损失不仅包括直接财产损失，而且包括保单所有人在修复和重新迁址过程的收入损失及额外费用等。农业是对气候和天气非常敏感的部门。农业保险面临的与气候有关的风险包括干旱、暴雨、洪水、冰雹、热浪、风暴、野火、虫害和植物病害等，干旱是最普遍的灾害之一。汽车保险对天气也比较敏感，风暴、冰雹和洪水等各种形式的恶劣天气引起车辆事故增加，损失索赔数量往往惊人。对于人身保险来说，气候变化也是影响死亡率和发病率的重要因素。热浪袭击造成的死亡人数会增加。气温上升，湿度增大，更多的野火以及更多的灰尘和微粒可能大大加剧上呼吸道疾病（过敏性鼻炎，结膜炎，鼻窦炎）和心血管疾病，特别是对老人和户外作业人员的威胁更大。随着气候变暖，热带疾病可能进入纬度高的地区。企业在脆弱的地区执行任务可能因极端天气关闭，若因气候灾害而遭受损失，可能要付出昂贵的重置成本。如果企业投保了商务中断保险，业务中断损失索赔包括闪电、洪水、野火。

传统上，保险公司依靠历史索赔数据确定未来保险产品价格和承保要求。鉴于极端天气事件有可能变得更加激烈与频繁，带来的巨灾损失频率和损失程度增加，过去的保险定价模型已经不再能够可靠地指导未来定价，并可能会产生误导的结果。这种风险在一定程度上可系统地被低估，保险索赔较预期高，从而显著影响该部门的盈利能力和资本充足率。一个单一年份的大额索赔可能对保险公司的偿付能力和财务稳定性构成严重威胁，甚至可能使其破产。气候变化也影响保险业的可承受能力和可提供能力，同时减缓其发展速度。把气候学纳入传统的保险定价模型是一个复杂而费时的任务，尤其是目前气候学还不能对极端气候事件发生方式和时间作出准确预测。对于中国保险业来说，随着保险密度和保险渗透率的提高，中国保险业受气候变化影响会放大。

气候变化对保险业的另一个直接影响是其投资业务。气候变化及其引发的自然灾害可能使保险业资产遭受损失或减值，特别是保险公司直接或间接投资的不动产面临的风险更大。保险业在一些受全球变暖效应影响较大的经济领域的长期投资也面临着同样的风险。寿险业所持有的资产以长期资产为主，对流动性要求比财险业相对较低，所受的影响更大。

二、保险业的商业机会

风险是发展的，保险也是发展的，风险的发展为保险的发展提供了空间。气候变化给保险业带来的并不完全是挑战。不断变化的气候，以及中国为努力减少温室气体排放而进行的经济结构的调整，都给保险业提供了新的商业机会。

在承保业务方面，气候灾害风险加大必将提高投保人风险转移的迫切性，而且清洁能源和低碳经济的发展也产生大量新的风险标的，保险公司可抓住发展机会，提供一系列与气候变化有关的保险产品。

在投资业务方面，减缓气候变化的一系列战略举措也给保险业带来投资机遇。当前全球经济正大踏步地向以低能耗、低污染、低排放为基础的低碳经济模式转变，与之相关的技术创新、新能源开发、产业转型将产生巨大的资本需求和基础设施投入，这为保险资金运用提供了难得的机遇。

三、应对策略

保险业是直接经营风险的行业，处于气候变化威胁的最前沿，因此应当采取积极行动，制定全面的应对气候变化战略，以适应和减缓气候变化。积极应对气候变化不仅关系保险业自身的发展，同时也是对股东和消费者负责任的体现。通过与同行、客户和政府合作，保险公司可以帮助社会防止气候变化对社会的最坏影响。它们还可以对减少温室气体排放的技术和行为变化发挥重要的激励作用。

发挥保险的风险保障和社会管理职能。购买保险是减少气象灾害保险损失的一个有效途径，保险公司可以对原有的保险产品进行改进，使之具有应对气候风险功能。由于气候变化将导致极端天气事件影响新地理区域，保险公司可以发现这些变化，及时向新的市场推出覆盖这些风险并价格适当的保险产品。气候变化还将以不同方式影响大的经济部门，保险业要理解其客户不断变化的风险状况，满足其保险需求。保险公司可以发挥保险的社会管理职能，减少温室气体排放。气候变化可能对索赔和保险标的修复过程产生影响。巨大的气候灾害可能对理赔流程产生压力，因为保险公司可能无法应付大规模的索赔。此外，灾后被保险人重新建设面临资源紧张，维修成本往往迅速上升。索赔和维修过程存在以更可持续的方式重建的机会。使用环保建筑材料和领先的建筑技术进行重建，既可以防止保险人未来损失，又可以减少温室气体排放。

遏止温室气体排放造成气候变化，主要通过提高能源效率和增加无碳能源的使用。保险公司可以开发与气候变化有关的新保险产品。保险业一方面通过为绿色建筑设计、节能和可再生能源、环保汽车等项目提供新保险产品来规避气候风险，另一方面适应清洁发展机制对碳信用交割担保的需求，开发碳交易保险。碳排放市场增长迅速，但碳排放交易中存在着许多风险，例如价格波动、不能按时交付以及不能通过监管部门的认证等，都可能给投资者或贷款人带来损失，保险的介入可以帮助分散碳交易风险。

对消费者进行激励和引导，鼓励他们降低温室气体排放量。例如对使用小排量混合动力汽车的家庭和个人提供保险费率折扣。欧美国家流行的现驾现付的汽车保险(PAYD，Payasyoudrive)，鼓励被保险人少驾驶以减少排放，中国的保险公司也可推出类似产品。收集与天气有关的更全面的损失数据，提高灾难建模的标准。加强与监管机构在考虑气候变化因素的保险定价方面的协调。为了避免在未来的可怕灾难中破产的厄运，保险公司必须严控风险评估、理赔和分保的程序。通过资本市场和再保险市场进一步转移风险。例如通过巨灾债券把保险风险转移到资本市场，通过巨灾再保险将巨灾损失在全球更大范围内进一步分散。

保险监管的职责在于确保保险业的平稳健康发展以及保护被保险人的利益，因而监管部门有必要对全球变暖对保险业的影响进行全面评估。监管机构和政府部门应该鼓励那些旨在减轻气候风险的产品开发和创新，加快它们的批准，以便投保人可以投保。允许保险公司对这些产品收取适当的风险保费，以反映实际和预期由气候变化引起的威胁。个别公司不太可能主动提高保费，因为这会使它们在竞争中处于不利地位，监管机构很可能要在其中发挥主导作用。

参考文献：

[1]曾宇.全球气候变化及其对保险业的影响[J].中国保险管理干部学院学报,2001(3):1.

气候变化的对策篇3

关键词气候变化；适应；政策；评估

中图分类号X32；F205文献标识码A文章编号1002-2104（2015）09-0008-05

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.002

气候变化已对我国的粮食安全、水安全、生态安全、能源安全、城镇运行安全以及人民生命财产安全构成严重威胁，适应气候变化任务繁重[1]。适应政策是政府为实现我国适应气候变化目标制定的强制任务、行为准则、行动方式、步骤和措施的统称，具体包括规划、政策和法规等，是适应行动措施得以落实的重要保证[2-3]。自2007年国务院《国家应对气候变化方案》以来，政府各部门相继和实施一批适应气候变化相关的政策与法规指导适应行动[4]。根据国际经验，适应政策执行中需要开展监控和评估，以了解政策实施的进展和效果，加深对政策及其实施机制和障碍的认识，有利于及时加以调整或为今后政策制定和实施提供经验借鉴[5]。

适应气候变化政策评估可分为政策制定过程评估、政策组成要素完整性和合理性评估和实施效果评估。Preston等[7]对美国、英国和澳大利亚的57项适应气候变化的政策组成要素完整性进行评估，发现没有一项政策涵盖了评估框架的全部评价要素，对非气候因素、适应能力等的作用考虑不够，政策平均评分为总分的37%。Lempert和Groves对美国InlandEmpire公用事业局《城市水管理规划》适应未来气候变化的实施效果进行评估，并提出了规划方案调整建议[8]。Hardee和Mutunga[9]评价了41个最不发达国家的《国家适应行动计划》，发现其适应战略不能很好地满足发展需求。Bouwer[10]发现英国、意大利、西班牙、瑞典和波兰在执行欧盟水框架中考虑气候变化适应时政策设计和实施存在显著差异。Biesbroek发现“国家适应战略”在欧洲国家实施过程中面临多层次治理和政策整合等困难[11-12]。Urwin&Jordan通过以英国的农业、生态保护和水资源政策为例，指出现有跨部门适应政策需要考虑整合及协同问题[13]。以上开展的一系列的适应政策评估，对各国适应政策的制定、要素完整性和实施效果进行评估，深入的揭示了各国适应政策中存在的问题和不足。

本文首次尝试系统地对我国现有的适应政策与行动进行梳理，通过统一的适应政策评估框架和方法，对国家和部门层面的适应政策进行半定量评估，旨在了解适应政策实施的进展和效果，加深对政策及其实施机制和障碍的认识，为今后政策制定和实施提出可供决策参考的建议。作为发展中大国以及易受气候变化不利影响的脆弱国家之一，我国的适应经验可为国际社会特别是其他发展中国家提供借鉴。

1适应政策评估对象和方法

1.1评估对象

根据2008年至2012年我国的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书[4]、中国第二次国家信息通报[6]以及公布的政府文件[14]等，自2007年国务院《国家应对气候变化方案》以来中国政府部门共适应气候变化相关政策与法规117项，构成了我国适应气候变化政策的基本框架，为我国适应气候变化工作提供了重要基础，为开展适应行动起到重要的指导作用。但117项适应气候变化相关政策与法规中绝大多数为将适应气候变化纳入到部门、行业主流业务的“主流化”适应政策，而针对性指导部门和行业开展适应行动的“专门化”政策较少。从2007年以来，我国政府制定的适应气候变化“专门化”政策共有8项（见表1），此类政策从应对气候变化的角度出发，深入的指导、协调与部署国务院及其组成部门如何开展适应气候变化业务，具有显著的典型性和代表性，也是适应气候变化政策评估的研究对象。

1.2适应气候变化政策评估进展与方法

鉴于我国适应政策制定的过程、执行效果相关信息的原始记录保存、可获得性等方面的因素，本文采用适应政策组成要素的完整性和合理性评估思路，采用Preston开发的适应政策组成要素评估框架[7]。将适应政策的制定划分为4个阶段，分别是目标设定、适应能力与资源评估、决策、实施与评估，并进一步细化为19个流程。基于适应政策制定的阶段和流程，设计我国适应政策评估指标体系（见表2），并根据每个流程实现的情况评分（见表3）。

2评估结果

根据适应政策要素组成评估框架，最高综合评分为38分，最低综合评分为0分。评估结果如下：

（1）适应气候变化政策平均分为15.8分，约为总分的41.6%。最高为《国家适应气候变化战略》24分，最低为《海洋领域应对气候变化工作方案》和《应对气候变化对外合作管理办法》7分（见图1）。适应政策平均分不足总分的50%，说明政策组成元素缺项较多，仍有较大的改进空间；《应对气候变化国家方案》、《适应气候变化国家战略》和《应对气候变化科技发展专项规划》得分较高，是由于政策组成元素较全面。而《海洋领域应对气候变化工作方案》和《应对气候变化对外合作管理办法》侧重具体工作部署，对适应能力和资源配置、决策的科学和社会基础表述不足。

（2）从适应政策制定的四个阶段来看，适应政策的目标设定平均为11.5分，适应能力与资源评估平均为2.6分，决策平均为6.6分，实施与评估平均为9.2分。适应政策目标设定清晰，实施的主体和机制明确。适应政策的主要短板是实现适应目标的资源配置不清楚，决策的科学基础表述模糊（见图2）。

（3）从适应政策制定的19个流程来看，适应目标或优先领域（O1）、与现有政策的一致性（D7）、主流化（D8）、适应政策传达与推广（I1）为12分以上。社会资本评估（A2）、非气候因素（D3）评估为0分，自然资源评估（A3）、实物资本评估（A4）、清楚科学假设与不确定性（D5）为2分（见图2）。突现出适应政策制定在自然资源评估、社会资本评估、实物资本评估、非气候因素、科学假设与不确定等方面存在严重不足。

3结论

采用适应政策组成要素评估框架，对我国最有代表性的“专门化”适应气候变化政策进行评价，认为我国适应政策平均评分为总分的41.6%，与美国、英国和澳大利亚的57项适应政策平均评分为总分的37%相当，整体处于相近水平。同时，揭示了我国适应气候变化政策存在的问题：

（1）我国适应政策的目标清晰，但支撑落实的适应资源匹配不明确。适应目标设定较高，但与之对应的适应能力与适应资源匹配不明确；如现有适应政策仅提到适应气候变化行动中人力资源的重要性、加强资金投入等，对适应行动所需的社会资本、自然资源和实物资本基本涉基本没有涉及，使我国适应政策的实施面临巨大的能力与资源的来源问题。

（2）我国适应政策决策重视利益相关方和影响评估基础，但仍不完整。比较重视利益相关方参与，采用气候因素评估的结果作为决策基础，但忽视了对非气候因素的评估，对当前气候变化领域的科学假设和不确定性考虑不足；对气候变化的影响相对重视，但对适应决策很关键的未来风险评估不足，使针对未来适应行动的科学基础仍然较弱。

（3）适应政策推广实施较好，但监督不足，适应成效评估较弱。适应政策向下传达渠道明确，由省级政府和相关机构负责实施，实施机制相对较完善，但对适应政策实施过程的监督不足，只有《应对气候变化国家方案》和《适应气候变化国家战略》有相对完整的实施与监督机制，多数没有明确的监督机制表述。同时，现有政策对成效评估多数没有明确的成效评估工作安排，需要进一步完善。

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气候变化的对策篇4

气候变化已成为2007年的一个热门话题，以全球变暖为特征的气候变化并非空穴来风。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）关于全球气候变化的最新评估报告表明，目前的地表平均温度比工业革命前上升了0.79度，而且在未来，还将呈加速态势。由此引发的海平面上升，冰川溶化，极端气候事件频发，可能影响人类社会的可持续发展。人们在过去数十年的亲身经历，也已经印证气候变化的严重性。显然，我们需要应对气候变化，而且国际社会已经启动这一进程。今年的八国集团加五大发展中国家（中国、印度、巴西、南非和墨西哥）领导人峰会已达成一种政治共识，即要正视气候变化，西方八国首脑甚至承诺认真考虑2050年的温室气体排放比1990年的排放水平下降50%。今年十一月的中欧首脑会议，十二月在印度尼西亚巴厘岛举办的《联合国气候变化框架公约》第十三次缔约方会议，都将专题讨论应对气候变化问题。就我国而言，6月4日，国家发改委正式向世界公布了应对气候变化的国家方案，明确了中国应对气候变化的基本原则和政策取向。首先，要在可持续发展的框架下应对气候变化。胡锦涛主席明确指出，气候变化既是一个环境问题，又是一个发展问题，归根到底是一个发展问题。因此，应对气候变化是落实科学发展观，实施可持续发展战略的一个组成部分。我们不可能忽略发展来谈气候变化。相反，我们需要通过发展来应对气候变化。第二，要遵循共同但有区别责任”的原则来应对气候变化。我们只有一个地球，保护全球气候是地球全体公民的责任，但是，目前的全球变暖在很大程度上是发达国家工业革命以来长期大量排放的结果，发展中国家目前尚处在工业化进程的初期，历史排放较为有限。而且，发达国家在资金技术和管理上具有应对气候变化的能力优势，需要率先垂范，并帮助发展中国家应对气候变化。目前，中国的人均排放只有发达国家的1/3，而且中国正处在资本密集型的工业化阶段，城市化进程规模大、速度快，能源和碳排放需求巨大。因而中国不可能像欧盟等发达国家那样，拥有高端的技术、雄厚的资金和先进的管理水平来减少温室气体的排放。第三，要坚持减缓与适应并重。气候变化是由温室气体排放造成的，因此，要通过提高能源效率，开发利用可再生能源以及利用生物和工程措施吸碳固碳等方式，减少温室气体排放。但这只是应对气候变化的一个方面，温度升高，海平面上升，冰川消融和极端气候事件出现，并不是随温室气体减排就会消失的，我们需要采取行动来适应气候变化。尤其是气候变化对降水格局产生的变化，可能危及粮食安全，因而我们需要根据气候变化的实际情况，调整工农业生产布局和城市发展格局，采用工程和管理措施，减少气候变化带来的损失。第四，强化通过国际合作共同应对气候变化的原则。气候变化需要全世界的共同努力来加以防范，只有各国加强合作才能有效应对气候变化。提高能源效率，开发可再生资源以及利用工程措施来分离和埋存二氧化碳，均有赖于技术进步。为了全球气候保护，一方面需要通过资金和技术转让，加速技术推广，另一方面要大力开拓新技术，而许多新技术的开发，需要国际合作来促成。国际合作不仅仅是发达国家向发展中国家提供资金和技术援助，发达国家内部，发展中国家之间，也应通过多边和双边合作方式，共同应对气候变化。根据我国应对气候变化的基本原则，我国的气候变化政策，不能像发达国家那样，以减排温室气体为核心，而是要在促进可持续发展的进程中，积极考虑应对气候变化。首先，要进一步落实和强化可持续发展的相关政策措施，例如计划生育政策、节能减排政策、植树造林政策、可再生能源开发政策等。这些政策措施不仅有助于资源环境的保护，而且具有明确的温室气体减排和适应气候变化的意义。例如植树造林，不仅能吸收大气中的二氧化碳，而且可以保持水土，弱化气候变化的不利影响。其次，我国尚不具备承诺温室气体减排目标的条件，因而在政策制定中，要避免对我国发展可能产生约束的温室气体减排目标。但这并不意味着我国在温室气体减排方面无所作为。相反，我国需要利用各种政策手段，促进低碳社会的创建。我们发展经济，并不是以增加碳的排放为特征，我们可以低碳甚至零

气候变化的对策篇5

摘要：适宜、稳定的气候是人类在地球上得以生息繁衍的必要条件。近200多年来，人类的某些活动导致了地球气候出现了一些不正常的、非自然的变化，气候变化已成为一个引起全球高度关注的公共性问题，应对气候变化在国际上需要各国携手应对，在国内则需要强化区域的合作。本文从立法，组织建设、机制建设等角度入手，分析了应对气候变化的区域合作的现状和问题，从而有针对性地提出相应的对策。

关键词：气候变化；区域合作；法律；机构；机制

一、概述

全球气候变暖问题是一个世界各国人民密切关注、共同面临的具有紧迫性的生态难题。气候变化问题已对人类的生存和发展环境以及生态系统的平衡、稳定产生了显著的有害影响。《联合国气候变化框架公约》第1条对“气候变化”、“温室气体”、“排放”等概念进行了界定。其中“气候变化”是指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了大气的组成而造成的气候变化。由此可见，气候变化的原因主要有二：一是自然原因，二是人类的某些活动。其中最主要的因素是温室气体的排放。《京都议定书》附件A规定了六种减排的温室气体包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。就对全球升温的贡献百分比来说，二氧化碳所占的比例最大，约为55%。[1]因此，二氧化碳排放量的控制和减少也就成了世界各国解决气候变化问题的首要目标。

地球的生态系统是一个不可分割的整体，环境、能源问题具有外部性和公共性，应对气候变化是一个跨域界、跨行业、跨部门、跨学科的综合性、系统性的工程。任何地方都不能以行政区域的划分为理由而“独善其身”，“以邻为壑”，尤其在气候减排问题上更不能“单兵作战”、“各自为政”，因为一方的节能减排的努力很大程度上会被另一方的“不作为”或“少作为”抵消掉，由此陷入此消彼长的局面。一方温室气体的过量排放行为也会对生态系统整体产影响，从而不可避免地影响到其它地区的生态系统的平衡和稳定。

国内区域一体化的趋势十分明显，目前已形成了一些比较成熟的区域，如长江三角洲经济区域、泛珠江三角洲经济区、环渤海经济区、东北三省地区、西部、中部等较为成熟和稳定的区域。在各大经济区内的各区域间地理位置相邻，在自然条件、文化政治、产业结构、资源禀赋等许多方面具有较大的相似性，便于以区域为单元开展应对气候变化的区域合作。有效应对气候变化，需要加强区域合作以及建立和完善相应的机制。

二、我国应对气候变化的区域合作的现状和问题

“作为共同体的成员，一个人对他的伙伴成员负有责任，他不仅要使共同体的利益优先于他的自我利益，而且要竭尽所能做一切有助于增进共同利益的事。……”[2]与人类无尽的需求是有限的，资源总是十分有限的，资源的集中和优化无疑是一种策略。在气候变化的问题上加强区域合作，联合应对既是一种策略，也是实现生态文明的必然选择。但不可否认，国内在应对气候变化，实现低碳转型还处于起步和摸索阶段，应对气候变化的区域合作更是有一些有待解决的现实问题，影响着区域合作的广度和深度，主要有下：

（一）应对气候变化的区域合作处于没有法律调整和指引的状态

我国在能源领域上的法律法规众多，颁布了《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》等法律法规，虽然在方向上有利于减少和控制温室气体的排放，直接或间接推动节能减排工作，也有关于国际合作和部门协作的规定，但鲜有关于国内区域合作、协同应对气候变化的规定。既缺少对应对气候变化的区域合作宏观和原则性的法律规定，也缺乏在具体领域上进行区域合作的细化性的规定。因此，在应对气候变化区域合作的法律调整方面存在滞后和空缺。虽然修订后的《大气污染防止法》第五章以专章的形式规定了重点区域大气污染联防联治的制度，但该法没有把二氧化碳等一些对气候影响较大的气体列入调控的范围，无疑大大制约了该法在应对气候变化方面的作用。

在法治社会中，法律“是社会控制的最终有效工具”，[3]是社会管理的主要手段。应对气候变化的区域的合作在完善法律调整机制方面显得较为迫切。我国已制定了一系列较为系统、全面的应对气候变化的国家政策，其中最近颁布的《国家应对气候变化规划（2014-2022年）》第六章强调要完善区域应对气候变化政策，把地区划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，同时规定了相应的措施和对策，体现了国家有意识对应对气候变化的区域合作问题进行指导和规范，但政策无疑具有其局限性，在稳定性、规范性、长期性以及调控的力度上明显存在不足，政策的制定、推行和实施也需要在法律的框架内进行。所以，应对气候变化的区域合作宜上升到法律的层面，纳入法治的轨道上才能保持其长期良好的发展。

（二）应对气候变化的区域合作缺乏专门的区域协调机构

2007年我国成立了以国务院总理为组长的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。国家发展和改革委员会承担领导小组的具体工作，并于2008年设置应对气候变化司，负责统筹协调和归口管理应对气候变化工作。2010年，在国家应对气候变化领导小组框架内设立协调联络办公室。另外还设立了国家气候变化专家委员会作为决策咨询机构。然而这些中央机构均立足于国家的层面，主要负责研究和制订应对气候变化的全国性的战略、方针和政策，主导气候变化的对外合作和谈判等工作，由这些机构对区域应对气候变化的合作进行领导和统筹明显缺乏针对性和有效性。

欧盟的经验告诉我们，各项区域和产业政策得以有效实施，专门的区域协调机构是必不可少的。如欧盟成立了区域政策事务部，区域政策委员会，欧盟理事会等区域协调机构。[4]目前构建应对气候变化的区域协调体系一个极为重要的问题是，缺乏统一的有效的区域常设性协调机构来对区域合作减排进行专职领导和管理。从以往的实践来看，区域合作往往易受当地行政首长的意志和偏好的影响，具有较大的随意性和不稳定性，执行方面也因缺乏监督而得不到有力的保障。这样往往难以形成合力，从区域的层面有效应对气候变化。所以有效推动应对气候变化的区域合作，就必须在中央层面建立起一个专门的常设性的区域合作领导、协调和推动实施机构，对区域相关合作事务进行专职化管理，促进区域减排政策法律的协调，增强区域减排合作的执行力和作用力。

（三）应对气候变化的区域合作没有建立起有效的协同机制

各地在政策法律的制定和执行处于各自为政的混乱状态，同时在执法上既没有统一协调的标准，执法查处的力度也存在较大的差别，甚至两个相邻的地区在执法程度的问题上大相径庭，这样必然会导致减排的效果大打折扣。“以京津冀三地为例，据报道，河北整体各个工业行业的排放标准与北京、天津存在着较大标准，有些气体排放标准甚至相差4倍之多，企业超标排放行为的查处执行力度的不一致也最终导致三地的执行效果相差甚远。[5]

各地政策法律相互冲突、不协调，执法标准和执法力度混乱不一，一方面由于没有开展区域合作和协调的意识，仍然没有突破以行政区划为界限的“单独行政”的观念，没有形成统一的减排合作目标，另一方面由于地方保护主义和部门保护主义，地方官员过度地追求政绩等原因。从根本上解决上述问题，需要建立起有效的区域协同机制来推动应对气候变化的区域合作。

三、推进我国应对气候变化区域合作的对策

在区域应对气候减排问题的合作方面，要注重完善法律规定、组织机构、协同机制等，才能充分发挥其协同效应：

（一）增加应对气候变化区域合作的法律规定

完善应对气候变化的法律体系，增加协作性条款。目前国内要构建一个全方位，多层次、相衔接、相协调的应对气候变化减排法律体系。对于是否需要在本国制定应对气候变化的专门性法律，学者有不同的看法，各国也做法不一。考虑到目前国内应对气候变化的许多做法和制度都处于摸索阶段，尚未成熟，而且仓促制定一部强制性条款、法律责任条款较多的法律，会加大全国多数企业的经营压力和成本，有可能造成企业不堪重负。因此，建议参照《循环经济促进法》，制定以指导性规范、自愿性规范为主的、强制性规范相对较少的促进性立法《应对气候变化减排促进法》，而且单辟一章规定应对气候变化的区域合作的问题，如规定应对气候变化区域合作的原则、主体、程序、权限、方式、监督等问题，为区域合作应对气候变化制定框架，体现国家对应对气候变化的区域合作的宏观导向。同时由于应对气候变化涉及的领域繁多，如低碳产业、绿色建筑、低碳交通、碳排放权交易、新能源开发利用、碳金融衍生产品和低碳技术创新与应用等等，目前已有一些关于应对气候变化特定领域的立法，如《民用建筑节能条例》，但应加快相关领域的立法进程，以形成覆盖面广、多层次的国家减排法律体系，并制定相关法的实施细则，细化规定地方政府在应对气候变化具体领域开展合作的各类事项和问题。

（二）完善应对气候变化区域合作的组织机构体系

我国是单一制的国家，为了，对于跨省（自治区、直辖市）的事务，宜由中央进行管理，对于区域事务，原则上应当属于中央事务，应当遵循中央的统一领导和决策。[6]因此，有关应对气候变化的区域合作应当由中央的机构来统一领导，在管理机构的设置上可进一步精细化和明确化，以完善应对气候变化区域合作的组织机构体系。

有学者提出以区域为单元，由中央政府设置跨区域的独立的区际行政管理机构来统筹区域性事务，[7]但由于缺乏法律依据，目前不具可行性。可考虑在发改委应对气候变化司下增设区域合作处，并对应不同的区域下设相应区域的专属协调机构，明确其相应的职责。如专门针对泛珠三角经济区的节能减排工作，可在气候变化司区域合作处下设泛珠三角地区应对气候变化协调联络办公室，由该机构专门统筹和主导泛珠三角地区范围内的应对气候变化的区域合作工作，针对泛珠三角区域的实际情况，研究和制订推动该区域合作的战略、方针和政策，统一指导和长期推动该区域应对气候变化的合作，监督该区域应对气候变化的合作项目与合作协议的落实，协调解决由合作过程中产生的重大问题或重大争议，等等。这样由共同上级设立与区域相对应的常设专职机构进行管理和协调，一方面既有权威性，有利于降低行政内耗，有效破解地方保护主义的阻力，另一方面又具有很强的针对性，对推动区域合作更为高效有力，有利于统摄区域发展的重大利益、长远利益和根本利益，集中把握和回应区域内各地方的各种发展诉求，便于推动区域共同应对气候变化的合作，协同做好减排工作。

（三）要加强应对气候变化区域合作的协同机制的建设

1.通过协商达成共识的前置程序，推动区域合作各方立法的协调。在2001年美国政府宣布退出《京都议定书》之后，美国出现了由州长推动的区域性减排计划。纽约州、特拉华州、新泽西州等东部九个州制定了东部九州温室气体减排计划，计划到2022年温室气体的排放水平在目前的基础上削减10%。九个州达成一致后，在各个州内立法并予以实施。[8]美国的经验启示我们，在进行立法前可通过现有的区域合作机制如联席会议制度，行政协议等方式对区域的减排事项协商达成一致，并将达成的共识转化为地方性的立法，也可以参照东北三省法制协调方式的做法，就应对气候变化的事项建立立法协调的框架，成立联合工作组，对需要立法协调的问题或者合作中的重大事项尽可能先协商探讨，如控制气体排放的目标、排放温室气体的强度标准、过量排放的处罚标准以及新能源合作开发等，达成共识后再转化为各自的地方立法。

2.注重市场的力量推动区域合作各方法律政策的协同

2011年国务院新闻办公室发表的《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书明确提出“完善碳排放交易价格形成机制，逐步建立跨省区的碳排放权交易体系”，目前碳排放权已在一些城市展开了试点的工作，在将来时机成熟时，可通过形成碳排放权交易次级区域大市场的方式予以发展完善。尽快探索建立区域性的碳排放权交易制度，以形成区域一体化的碳排放权交易体系，客观上促成各地有意识地加强制度和规则上的协调，最终促成各地政策和法律的趋近或趋同。马克思主义者认为，社会的经济基础和上层建筑是辩证统一的关系，经济基础决定上层建筑。而法律作为上层建筑，最终都是由经济关系所决定的，为相应的经济基础服务。因此，区域一体化的碳排放权交易体系的形成，将会对区域不同地方政策法律的协同产生深远的影响。区域碳排放权的运行和实现有赖于各方加强政策立法协调，构建统一的交易制度和交易规则，共同量化和公平分配碳排放指标，从而营造良好的无差异的法制环境。否则，混乱、不协调甚相互冲突至的规则会阻碍人才、资金、资源、技术、信息等在碳排放区域交易市场的合理有序流动，阻碍区域利益的最大化，而对利益的追求将会推动区域加强法制协调，强化区域各方的联系与合作。

3.加强区域执法合作的机制建设

加强区域执法合作的机制建设，涉及多方面：首先，要加快研究温室气体排放标准，已经制定国家标准的（如煤矿瓦斯）严格依照国家标准执行，暂未制定国家标准的，要依据区域各地经济发展水平和温室气体排放量制定尽可能一致的标准。当然，一致并不意味着必须完全等同，可以针对各地的实际情况制定合理的弹性区间，以便为形成一体化的执法体系打造规则前提。其次，须充分巩固和继续完善现有的执法合作机制，如联席会议制度，信息通报机制，联络员制、案件移送制度等等，尽快建立起区域温室气体排放联合监测和联防联治机制，加强区域联动执法。最后针对应对气候变化工作的特殊性和复杂性，结合本区域的实际，对执法合作的基本原则、基本程序、执法信息的交流、执法合作的监督和救济等事项不断完善相应的操作标准，细化相应的程序性规则，开展多种形式的案件查处合作和联合专项监督检查，共同做好应对气候变化的执法工作。（作者单位：广东外语外贸大学）

项目基金：本文由广东外语外贸大学研究生科研创新项目资助（课题编号：14GWCXXM-31），本文属该项目下成果。

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气候变化的对策篇6

中国社会科学院城市发展与环境研究所潘家华研究员、国家发展和改革委员会能源研究所徐华清研究员就这个问题进行讲解,并谈了他们的意见和建议。

中共中央政治局各位同志认真听取了他们的讲解,并就有关问题进行了讨论。

在主持学习时发表了讲话。他指出,全球气候变化深刻影响人类生存和发展,是各国共同面临的重大挑战。妥善应对气候变化,事关我国经济社会发展全局,事关我国人民根本利益,事关世界各国人民福祉。长期以来,我们本着对我国人民和世界各国人民负责的态度,始终高度重视气候变化问题,签署《联合国气候变化框架公约》,实施《应对气候变化国家方案》,提出2005年到2010年降低单位国内生产总值能耗、主要污染物排放和提高森林覆盖率等有约束力的国家指标,大力推进节能减排,认真做好应对气候变化各项工作,取得显著成效。

强调,我国制定了2022年控制温室气体排放行动目标,这是我们根据国情、经反复论证后采取的自主行动,是深入贯彻落实科学发展观的重大举措,是建设资源节约型、环境友好型社会和创新型国家的重要内容,对实现我国经济社会又好又快发展具有重大而深远的意义。

强调,气候变化归根到底是发展问题,只能在发展中正确应对和不断推进。应对气候变化是一项系统工程,控制温室气体排放涉及经济社会发展诸多方面,需要从经济社会发展全局出发统筹考虑。实现2022年我国控制温室气体排放行动目标需要付出坚持不懈的艰苦努力。我们要深入贯彻落实科学发展观,始终坚持和全面落实节约资源和保护环境的基本国策,深入实施可持续发展战略,加强生态文明建设,坚持根据自然环境的承载能力规划经济社会发展,大力做好节约能源、提高能效工作,大力研发和推广气候友好技术,不断提高应对气候变化能力。

指出,实现2022年我国控制温室气体排放行动目标是当前和今后一个时期我国应对气候变化的战略任务。各级党委和政府必须把思想统一到中央决策部署上来,明确责任,完善机制,加强对控制温室气体排放工作的领导,把应对气候变化和实现控制温室气体排放行动目标纳入经济社会发展规划,研究制定相应的目标步骤、工作重点、政策措施,做到责任落实、措施落实、工作落实,努力完成各地方、各行业、各重点领域任务,确保全国控制温室气体排放行动目标的实现。要健全应对气候变化法律政策体系,完善管理体制和工作机制,推动应对气候变化走上法制化轨道。要完善产业政策、财税政策、信贷政策、投资政策,提高应对气候变化政策措施实施保障能力。要加强应对气候变化和控制温室气体排放宣传教育,提高全社会参与意识,把节能减排变成全民自觉行动,推动全社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。