应对气候变化的对策篇1

【关键词】气候变化；原因；对策

0引言

全球气候变化问题是人类面临的共同问题，关系到人类的前途和命运，影响着每一个国家的政治、经济和社会的发展。因此，在气候变化问题上加强合作、寻求共识和探索对策是人类的自然选择[1-4]。但是，由于人们对全球气候变化原因的认识不足、意见不一，导致了国际社会对全球气候变化的对策立场存在严重的分歧与斗争[5-6]。于是，作者近来研究了各种可能引起气候变化的因素，找到了全球气候变化的根本原因，即随着地球质量的增加，地球可以吸引越来越多的来自宇宙空间和人类生产的温室气体，使地球大气层逐渐增厚，被包围的二氧化碳等温室气体难以逃逸，导致温室效应逐渐增强，引起全球变暖[7-8]。这一研究成果为国际社会和各国政府在气候变化共同对策方面提供了科学基础，为人类有效应对全球气候变化指明了方向。

1全球气候变化的根本原因

为了有效地应对全球气候的变化，首先必须弄清楚全球气候变化的原因，然后再找出相应对策。

根据现有的研究成果可知，能影响气候变化的因素主要有：

1）地球轨道的变化：地球轨道的微小变化就能改变阳光在地球表面上的季节性分布和地理性分布。地球轨道的变化对气候的变化影响较大，而且与冰期和间冰期显著相关。

2）太阳辐射：自1978年以来，人们已用卫星精确地测量了太阳辐射。这些测量表明自1978年以来太阳辐射并未增加，所以在过去30年中，气候变暖不能归因于太阳辐射的增加。

3）火山活动：火山喷发可释放气体和微粒到大气层中，从而能在一定时空范围内影响气候的变化。

4）磁场的强度和海洋的变化：一些近来的分析显示全球气候的变化还与磁场的强度和海洋的变化有一定的关系。

5）人类的影响：有人认为气候变化在很大程度上是由于人类活动造成的。在这些人类因素中最值得关注的是燃烧化石燃料所排放的CO2浓度的提高，其次是制造水泥所产生的飘尘的增多，此外还有土地利用、臭氧层破坏、畜牧业和农业活动、森林砍伐等都会对气候有不同程度的影响，并成为气候变化的因素。

可见目前有些人偏向于认为温室气体是全球变暖的主因，但许多科学家仍然持怀疑态度。IPCC的第4次评估报告AR4也承认全球增温研究存在许多不确定因素，许多预测没有给出定量判断的科学依据[5]。2007年成立的非政府间国际气候变化专门委员会（NIPCC）就针对AR4进行了逐条反驳，认为自然驱动是全球气候变化的主要因素[6]。针对当前关于全球气候变化的原因众说纷纭、莫衷一是，作者根据现有的研究成果，分析了各种可能引起气候变化的因素，获得了一个折中的研究结果，即发现随着地球质量的增加，地球可以吸引越来越多的来自宇宙空间和人类生产的温室气体，使地球大气层逐渐增厚，被包围的二氧化碳等温室气体难以逃逸，导致温室效应逐渐增强，全球气候变暖[7-8]。

2缓解全球气候变暖的自然对策

既然我们找到了全球气候变化的根本原因，我们就可以找到相应的对策。由于全球气候变化的原因既包含自然的因素又包含人为的因素，因此在解决全球气候变暖的问题时，我们应该酌情处理、对症下药。

针对全球气候变化的人为因素，我们应该充分利用人类掌握的科学技术手段来控制气候变化及其影响，制定适当的能源发展战略，逐步稳定和削减温室气体排放量，增加温室气体吸收量，并采取必要的适应气候变化的生产和生活措施。一种简单但不够实用的方法是把废气排放到大气层的平流层之外。

针对全球气候变化的自然因素，我们并不是束手无策。事实上，老天爷早就给我们安排了巧妙的对策。那就是在地球绕太阳旋转的过程中，地球朝阳面所受的大气压力大于背阳面所受的大气压力，这就会使地球沿螺旋线渐渐地远离太阳，从而使地球变冷，在一定程度上可以减缓全球气候变暖的趋势。关于这一点可以证明如下[9]。

在地球绕太阳旋转的过程中，地球朝阳面受到来自阳光的照射，使该面的温度高于背面的温度，从而使该面蒸发起更多的水气及其他气体分子，这些气体分子被高速流动且层层叠加的平流层包裹在对流层中，逃不出去，所以两个半球的大气体积相当。由于地球上朝阳和背阳两个半球的大气参数近似地满足理想气态方程，即pV≈nRT，其中p是指气体的压强，V为气体的体积，n表示气体物质的量，T表示气体的热力学温度，而R表示理想气体常数。因此，根据计算可知，朝阳半球的大气压强通常大于背阳半球的大气压强。又因为两个半球的面积相当，所以朝阳面所受的大气压力通常大于背阳面所受的大气压力，夏至时北半球地轴北端完全倾向太阳就是两面压力差造成的，如图1所示。另外，由于地球正常运转时太阳对地球的万有引力等于地球做匀速圆周运动所需的向心力，因此当地球朝阳面所受的大气压力大于背阳面所受的大气压力时，就会使地球沿螺旋线渐渐地远离太阳。

据英国《新科学家》杂志报道，早在公元前三世纪，一些观星家就曾发现地球正在逐渐远离太阳[10]。随着科学技术的进步，科学家们进一步测得地球与太阳之间的距离每年都会增加15厘米。但关于地球逐渐远离太阳的原因，科学家们长期以来一直争议不断，许多解释无法令人满意。于是这里给出了一个比较科学和令人信服的解释。

3结论

应对气候变化的对策篇2

[关键词]气候政策公共政策分析战略情报研究气候变化

[分类号]G353X24

气候变化是20世纪70年代以来困扰人类生存与发展的重大环境问题，国际社会也为此进行了广泛合作。目前，旨在减缓或适应气候变化的气候政策和行动不断实施，部分行动已经取得阶段成果。但无论气候变化的减缓还是适应行动都与一个地区或国家的资金投入、经济发展和环境风险等密切相关，因此，气候政策成为与国际环境政策、外交政策和经济政策等密切联系的重要内容。

目前的国际气候政策总体上具有以国际公约为主体，以区域协作政策为支撑，以国家和地方行动与政策为基础的框架性特点。气候政策分析工作涉及气候的应对立场、适应选择、减缓行动、行动方案及其组织方式等多层次、多方面内容，尤其是有关温室气体排放评估、减排义务和排放配额的分配等更是气候政策的关键内容。与一般的公共政策分析工作相比，气候政策的分析方法和模式也具有不同的特点和要求。

1气候政策分析的特殊性

作为当代公共政策的前沿和重要组成部分，气候政策分析工作的特殊性主要体现在以下几方面：

1.1科学性

气候政策分析工作需要考虑气候变化的基础性科学问题。气候变化仍是一门年轻的学科，在科学上的认识还存在一定的不确定性，而这将直接影响气候政策的决策基础和执行效果。

1.2历史性

气候政策分析工作不能脱离历史而就气候变化论气候变化。目前的气候变化事实与人类工农业活动和生活所产生的温室气体排放密不可分，在这一过程中，发达国家应付主要责任，如自1850年第二次工业革命以来，发达国家排放的温室气体总量是发展中国家的3.95倍，占全球总排放量的79.3％。考虑气候变化的历史责任，也是国际公平准则的重要体现。

1.3全球性

气候政策分析工作需要认识到气候变化的全球关联性以及全球协调的国际一体化框架的重要性。气候变化虽然会表现出区域的差异，但总体来看，其产生、发展以及影响机制均具有全球联动效应。某个区域集中的工业污染物排放可以带来跨大陆的影响，如气溶胶形成的棕色云可以远距离迁移；一个地区的温室气体减排行动也将直接减缓全球大气温室气体浓度上升的趋势。

1.4政治经济性

气候政策分析工作不能忽略政治和经济因素的影响。气候变化的减缓和适应均意味着在常规发展模式基础上的成本增加，但气候变化的潜在威胁同样会带来巨额的损失，甚至威胁到人类的可持续未来。因此，在分配减排义务和排放配额、支付资金和技术援助时，各国政府和组织会进行艰苦、持续的谈判，以尽量减少本国的发展压力或展现积极的环境立场，政治也因此成为气候政策的重要影响因素。实际上，气候问题已经成为最近几年国际政治和外交博弈的主要议题和重要筹码。

1.5动态变化性

气候政策分析需要关注气候政策环境的动态变化。由于气候政策对政治、经济和科学因素极为敏感，尤其是在当前气候变化科学不断发展、政治经济因素变化较快的情况下，气候政策也表现出快速演替的特征。气候变化科学上不确定性的减少、政局的变化和动荡、经济发展的波动都会直接影响到气候政策的确立和执行。

除了以上这些特殊性，气候政策的分析还具有其它一些特殊的方面，如保证人类社会的永续发展是应对气候变化行动的根本目标，因此要基于长远目标开展气候政策的分析工作(长期性)；要尽早制定具有更高执行力的气候政策，气候行动实施越晚，成本将越高、损失将越大(紧迫性)。

2气候政策分析的主要内容

气候政策分析工作主要针对政策主体和行动主体展开。政策主体是与气候变化应对行动和政策相关的计划、规划、技术文件、法律和公约等以及主导气候政策的咨询、决策、执行和监测等的政策体系。分析工作涉及气候政策的决策基础、目标、方案、可行性和效果等内容。行动主体主要包括气候政策的建议者、制定者、执行者和利益相关者。对行动主体的分析包括这些主体在气候变化中的脆弱性、恢复力、立场和参与方式等信息。由于损益情况和立场的不同，各行动主体参与气候政策和行动的方式也有所差异，如表1所示：

3气候政策分析的方法

除了一般性的政策分析内容外，气候政策分析工作格外关注以下内容：①气候政策的科学基础：重点分析科学成果对气候政策的支撑情况；②气候政策的伦理基础：分析气候变化问题相关的环境伦理和公平发展伦理问题；③气候政策的法律基础：分析气候政策在各级法规下的合法性；④气候政策的技术基础：主要分析可以支撑气候目标实现的当前和预期的技术因素；⑤气候政策的政治基础：重点分析政治因素在气候政策中的驱动、阻碍或保障等作用；⑥气候政策的执行效率：评估气候政策的组织方式、参与者、资金状况、实施方案、执行进程和成果等，判断气候政策的执行效率和预期目标的实现情况；⑦气候政策的经济成本：评估气候政策实施的经济成本、风险和预期收益，确定气候政策实施的投入产出比及其在经济上的可行性；⑧气候政策的综合效益：评估气候政策对减缓气候变化和提高适应能力的量化贡献。

作为公共政策的内容之一，气候政策的分析方法与一般公共政策分析方法总体上一致，但由于气候变化问题的特殊性，气候政策分析方法又与一般的政策分析方法有所不同。总体而言，气候政策分析特别需要以下几方面分析方法的综合运用。

3.1量化历史责任的分析方法

当前气候政策争论的焦点之一是气候变化的历史责任问题，这关系到当前减排义务和未来排放空间的分配。气候变化的历史责任、义务分担方式、行动组织／实施方案等工作需要利用数学、经济、法学、伦理学和政治学等理论和方法来确定，可能涉及的方法包括边界分析、分类分析、层次分析、问题文件法、文献评论法、系统综合分析法、因果分析、回归分析法等。在历史责任量化的过程中，更多是多种方法的综合运用，以从多个方面和多个角度确定可以广泛认可的历史责任分担原则。目前气候变化历史责任分析主要针对温室气体的排放展开，如哪些国家、区域或集团，累计排放了多少温室气体，其人均累计排放情况如何等。通过计算确定人类社会在过去(一般是工业化以来)的累计排放情况以及将大气温室气体浓度控制在安全水平(如550ppm)之下的温室气体排放空间，确定全球基于公平原则(如基于人均原则)的累计排放量，继续分配剩余的排放空间和确定减排义务。这一原则符合国际法准则和公平精神，但由于发达国家的排放空间将因

此骤减，在确定实施细则时阻力较大，因此会在此基础上发展出若干变通的计算方案。

3.2确定政治影响的分析方法

气候变化作为当前最紧迫的环境问题之一，与社会经济运行以及人类社会的未来关系极为密切，再加上同际合作过程中复杂的利益关系和立场，使气候变化成为当前的国际政治核心问题之一。在气候政策制订和执行过程中，不可避免地要受到国家利益、行业和部门利益、公众利益和国际形势等因素的影响，而这些诉求最终将通过政治和政府行为予以体现。通过定性和定量地分析气候政策过程中的政治影响，可以判断气候政策的政治立场、利益诉求等，具体的分析方法包括行为过程方法、假设分析、分类分析、层次分析、问题文件法、系统综合分析法、德尔菲法、个人判断法、运筹博弈等。

3.3经济成本和效益的分析方法

一方面，气候变化的减缓和适应等应对行动需要采取经济转型、能源技术研发、降低能耗、建设适应工程等措施，而这意味着直接或间接地增加经济成本；另一方面，气候政策的执行将产生现实或预期的环境效益，减缓气候变化或增强气候变化适应和恢复能力可以降低经济损失。最近的一些研究成果均表明，越早采取气候行动，则投入越少，损失越低。如Stem报告中提出，如现在就采取措施，在2050年前把温室气体浓度控制在450～550ppm的安全水平，则减排的成本大约仅占GDP的1％左右。气候政策的经济成本和效益的分析方法主要利用计量经济学等分析方法，如敏感性分析、成本－效益分析、对比法等。

3.4未来趋势预测的分析方法

气候政策的执行效果往往需要较长的时间才能显现，如一项海岸堤防工程，仅在数十年后海平面显著上升或高强度的风暴潮发生时才能体现作用，但其对堤防工程内密集的人口和经济基础的保障意义显而易见；目前正在执行的温室气体减排活动，其效果也至少数十年后才能有所体现；而且，由于科学上不确定性的存在，对这些效果的预估也就存在更大的不确定性。利用政策分析的方法，如情景分析法、趋势外推法、回归分析法、专家判断法，判断某项气候政策的科学性、可行性，并对其预期效果进行预估，是气候政策获得通过和有效执行的关键因素。

4气候政策分析的框架模式探讨

通过以上对气候政策分析对象、内容和方法的介绍，基本可以了解气候政策分析工作的主要内容，但由于气候政策的政治经济复杂性和动态变化特征，气候政策的分析工作往往需要协调多方面的冲突，以相对灵活的模式开展。图1显示了气候政策分析的框架模式，从中可以发现政策过程、环境目标和利益目标三个工作模块之间的复杂联系。

4.1政策过程模块

政策过程模块是气候政策分析工作的主体部分。按照公共政策的一般过程，气候政策也需要经过“问题界定标准确定方案筛选政策制订政策执行评估监测”等环节，该模块的分析工作主要包括对以上各个环节的产生、执行和效果进行分析和评价。

4.2环境目标模块

如果不考虑气候行动的成本、风险和利益分配问题，气候政策的目标将只是减缓和适应气候变化的环境目标。该模块的分析工作主要包括分析气候政策制订和实施过程中的科学性、可行性、变化调整的影响因素和环境效益(如气候目标、大气温室气体浓度目标和适应工程的潜在效益等)。

4.3利益目标模块

该模块的工作主要是分析各决策者和利益相关者等行为主体和政策主体在气候政策过程中的政治立场、利益诉求和风险机遇等信息，反映了干扰或促进环境目标实现的利益因素。

应对气候变化的对策篇3

基金项目：教育部哲学社会科学重大攻关项目“低碳经济若干重大问题研究”（09JZD0020）

作者简介：李艳芳(1964―)，女，陕西榆林市人，教授，博士生导师，法学博士，研究方向：环境法、资源法、能源法。

武奕成（1982―），男，河北邢台市人，博士研究生，研究方向：能源法。

摘要：低碳经济作为一种新的经济增长模式，在以高能效、低能耗、低排放的方式推动经济发展的同时，也达到了减缓气候变暖、应对气候变化的目的，因而低碳经济的发展模式被各国所认同。中国的经济发展模式由传统“高碳”型向低碳经济转轨需要注意法律和政策的作用。我国虽然颁布了大量有关低碳经济发展的法律和政策，并形成初步法律与政策框架体系，但是这些法律和政策与满足发展低碳经济的要求还有一定的差距，存在一些明显的问题。国家需要进一步健全法律与完善政策体系，以对低碳经济加以引导和规范。

关键词：低碳经济；气候变化；法律；政策

中图分类号：D922.601

文献标识码：A

文章编号：1671-0169(2011)06-0018-07

低碳经济作为应对气候变化的一种有效途径，受到各国一致重视。政策和法律作为调整社会关系的行为规范，能够引导、规范、激励和保障低碳经济发展。全面检视我国现行与低碳经济有关的立法和政策，探寻其中的问题并对立法与政策框架体系加以完善，对于我国转变经济发展方式、履行应对气候变化的国际义务等具有重要作用。

一、低碳经济的法律与政策框架

（一）低碳经济的法律调整现状

低碳经济的发展关键在于减少碳的利用和碳的排放，并对大气中的碳予以吸收。目前，我国碳减排的相关制度和措施主要体现在能源与环境保护立法中，碳吸收的相关制度和规定主要体现在资源与生态立法中。

2005年2月28日我国通过了《可再生能源法》，2009年12月通过了《可再生能源法》（修正案）。《可再生能源法》关于可再生能源发展规划制度（第8、9条）、可再生能源发电强制上网及全额保障性收购制度（第14条）、可再生能源发电固定电价制度（第19条）、可再生能源发电费用分摊制度（第20条）、可再生能源专项基金制度（第24条）、可再生能源发电项目的财政补贴和税收优惠（第25、26条）等，促进了可再生能源的开发利用，增加了经济发展和社会生活中的非化石燃料的比重。鉴于农村可再生能源开发利用的潜力，我国一些地方已经出台了专门的农村可再生能源地方性立法，如《山东省农村可再生能源条例》（2007年11月）、《黑龙江省农村可再生能源开发利用条例》（2008年1月）、《湖北省农村可再生能源条例》（2010年7月）等。

1997年11月通过、并于2007年10月28日修改的《节约能源法》对能效标识、能耗限额标准、高耗能产品技术工艺淘汰、节能产品认证、节能标准，以及工业节能、建筑节能、交通运输节能、重点用能单位节能作出详细规定。另外，国务院还制定了《民用建筑节能条例》和《公共机构节能条例》两个行政法规，规范了我国低碳建筑和公共机构节能中的活动。国家有关节能的法律法规推动了全社会节约能源、提高能源利用效率的行动，保护和改善了生态环境，减少了碳的排放，促进了经济、社会、环境全面协调可持续发展。

2002年通过的《清洁生产促进法》通过对生产过程中落后产能和产品的淘汰，不断提高资源综合利用效率，将生产过程清洁化和低碳化。一些地方也出台了地方立法，如《云南省清洁生产促进条例》（2006年5月）、《天津市清洁生产促进条例》（2008年9月）、《山东省清洁生产促进条例》（2010年7月）等。

2008年通过的《循环经济促进法》积极推进资源利用减量化、再利用、资源化，从源头和生产过程减少温室气体排放。此外，《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等均把清洁能源技术和清洁能源的开发利用作为环境污染控制战略的发展方向，从源头对污染进行控制并在客观上有利于降低碳的排放。

中国地质大学学报(社会科学版)2011年11月

第11卷第6期李艳芳，等：我国低碳经济法律与政策框架：现状、不足及完善

作为陆地生态系统的主体，森林植物通过光合作用吸收并固定二氧化碳，具有独特的碳汇功能，对稳定大气中温室气体浓度起到了重要作用。大面积植树造林“增汇”，有利于人类社会适应和减缓气候变暖，增加和保护森林植被已成为国际公认的减缓气候变暖的有效措施。《森林法》第四章“植树造林”第26条规定：“各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标。”将植树造林纳入地方政府发展规划，有利于扩大全国的绿化面积，提高国家应对气候变化的能力，同时还能够发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用。草原作为生态系统的一部分，同样具有“增汇”的作用，《草原法》规定了采取保护性耕作、草原生态建设等措施，增加农田和草地碳汇。

另外，2009年全国人大通过了《关于应对气候变化的决议》，表明中国应对气候变化的观点、态度、原则，充分阐明了我国对气候变化的指导思想、基本立场，并明确指出要加强应对气候变化的立法要求，提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。按照积极应对气候变化的总体要求，严格执行节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法、草原法等相关法律法规，依法推进我国应对气候变化工作。要把应对气候变化方面的工作作为人大监督工作的重点之一，加强对有关法律实施情况的监督检查，保证法律法规的有效实施”。这个规定对于我国未来加强低碳经济发展或者应对气候变化法律体系的建设无疑具有十分重要的作用。

2011年全国人大十一届四次会议审议通过的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》关于“非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%”为我国低碳经济发展确立了明确的目标。

总体来看，我国现有立法已经基本形成一个以减缓气候变化为中心的法律框架体系。

（二）低碳经济的政策调整现状

目前，我国关于促进和保障低碳经济发展而出台的政策数目繁多，大体包括以下几个方面：

1.低碳产业政策。2007年国务院了《关于加快发展服务业的若干意见》（国发[2007]7号），2008年，国务院办公厅了《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（[2008]11号）。国家关于加快发展服务业的产业政策，不仅有利于推进经济结构调整、加快转变经济发展方式、缓解能源资源短缺的瓶颈制约、提高资源利用效率，而且对于国民经济摆脱过分依赖工业产业增加值、实现低碳发展具有根本性作用。据此，各地也制定了一些地方性产业政策，如安徽省人民政府制定了《关于加快发展服务业的若干意见》（2009年11月），贯彻落实国务院办公厅的具体要求。

从2009年初开始，国务院相继召开常务会议研究并通过了“十大产业调整和振兴规划”，即汽车、钢铁、纺织、造船、装备制造、电子、轻工、石化、有色金属、物流等十大产业调整振兴规划。这些规划涉及范围之广、政策力度之大、决策效率之高，前所未有。值得我们关注的是，各规划都把淘汰落后产能，提高技术水平，节能减排作为重点，从中也可以看出，中国在发展低碳经济上的巨大决心。

2010年，国家发改委了《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》（发改气候[2010]1587号），决定首先在“五省八市”（广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市）开展低碳省区和城市的试点工作。《通知》指出，“积极应对气候变化，是我国经济社会发展的一项重大战略，也是加快经济发展方式转变和经济结构调整的重大机遇……我们必须坚持以我为主、从实际出发的方针，立足国情、统筹兼顾、综合规划，加大改革力度、完善体制机制，依靠科技进步、加强示范推广，努力建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式。”试点省市结合自身的情况，通过编制低碳发展规划、制定支持低碳绿色发展的配套政策、加快建立以低碳排放为特征的产业体系、建立温室气体排放数据统计和管理体系、积极倡导低碳绿色生活方式和消费模式等措施来推动落实我国控制温室气体排放行动目标。

2.气候变化应对的政策。2005年10月，国家发改委、科技部、外交部、财政部联合了《清洁发展机制项目运行管理办法》，旨在根据《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的规定以及缔约方会议的有关决定，促进我国清洁发展机制项目活动的有效开展，保证项目活动的有序进行，维护国家的权益。该办法对清洁发展机制（CleanDevelopmentMechanism，简称CDM）的许可条件、管理和实施机构、实施程序进行了详细规定，从而为我国市场开展CDM项目确定了活动规范，在有利于我国实现可持续发展、规范低碳经济市场的同时，还能够协助发达国家缔约方实现其量化限制和减少温室气体排放的承诺。

根据《联合国气候变化框架公约》的要求，2007年我国（作为缔约国）公布了《应对气候变化国家方案》，明确了到2010年应对气候变化的具体的目标、基本的原则、重点领域和政策措施，并从减缓和适应两方面全方位介绍了中国应对气候变化、控制温室气体减排的具体措施和制度建设，通过实施一系列法律、经济、行政及技术等手段，努力实现方案所提出的目标与任务。

另外，为了给《应对气候变化国家方案》的实施提供科技支撑，统筹协调我国气候变化的科学研究与技术开发，全面提高国家应对气候变化的科技能力，科技部于2007年组织编制了《中国应对气候变化科技专项行动》。《专项行动》提出，我国到2022年达到的目标是：气候变化领域的自主创新能力大幅度提高；一批具有自主知识产权的控制温室气体排放和减缓气候变化关键技术取得突破，并在经济社会发展中得到广泛应用；重点行业和典型脆弱区适应气候变化的能力明显增强；参与气候变化合作和制定重大战略与政策的科技支撑能力显著提高；气候变化的学科建设取得重大进展，科研基础条件明显改善，科技人才队伍的水平显著提高；公众的气候变化科学意识显著增强。

2008年10月，国务院首次了《中国应对气候变化的政策与行动》（白皮书），该白皮书主要概述了我国应对气候变化的战略和目标、减缓气候变化的政策与行动、适应气候变化的政策与行动、全社会应对气候变化意识、气候变化领域国际合作、应对气候变化的体制机制建设等方面的情况。从这一年开始，我国政府每年都会《中国应对气候变化的政策与行动》的年度报告，对该年度的应对气候变化的成果和问题进行总结。

3.节能政策。在节能政策方面，主要涉及：节能的规划、方案，能效标识的管理，建筑节能、公共机构节能。为加强节能管理，推动节能技术进步，提高能源效率，依据《节约能源法》、《产品质量法》及《认证认可条例》，国家发改委和国家质检总局于2004年8月联合了《能源效率标识管理办法》，加大了对市场上产品能效标识的管理力度，规范了生产者行为，为低碳经济的发展创造了良好的市场环境。

为推动全社会节能，缓解能源约束的矛盾和环境压力，2004年11月，国务院授权国家发改委了《节能中长期专项规划》。这是改革开放以来，我国制定的第一个节能中长期规划。规划提出，到2010年，我国每万元GDP能耗由2002年的2.68吨标准煤下降到2.25吨标准煤，年均节能率为2.2%，形成节能能力4亿吨标准煤；2022年，每万元GDP能耗下降到1.54吨标准煤，年均节能率将提高到3%，形成节能能力14亿吨标准煤。规划还提出，“十一五”节能的重点领域是工业、交通运输、建筑、商用和民用。

2007年6月国务院印发了《节能减排综合性工作方案》，根据“十一五”规划，方案规定到2010年，每万元GDP能耗由2005年的1.22吨标准煤下降到1吨标准煤以下，降低20%左右。

2011年国务院印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》（国发［2011］26号），提出了十二个方面、50条政策措施以增强节能减排的能力。

4.可再生能源政策。为贯彻落实《可再生能源法》，国家制定了大量的有关可再生能源发展的政策。

在可再生能源产业的发展方面，根据《可再生能源法》的要求，2005年11月国家发改委编制了《可再生能源产业发展指导目录》，用以指导地方相关部门制定支持政策和措施，引导相关研究机构和企业的技术研发、项目示范和投资建设方向。该《目录》涵盖风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能和水能等六个领域的88项可再生能源开发利用和系统设备（装备）制造项目。其中部分产业已经成熟并基本实现商业化；有些产业、技术、产品、设备、装备虽然还处于项目示范或技术研发阶段，但符合可持续发展要求和能源产业发展方向，具有广阔的发展前景或在特殊领域具有重要应用价值。对于《目录》中具备规模化推广利用的项目，国务院相关部门将制定和完善技术研发、项目示范、财政税收、产品价格、市场销售和进出口等方面的优惠政策。另外，根据国内外市场需求变化和可再生能源产业技术发展的情况，国家发改委将适时对《目录》进行调整和修订。

在促进可再生能源的开发利用方面，根据《可再生能源法》，2006年1月国家发改委研究编制了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，提出可再生能源发电价格实行政府定价和政府指导价两种价格。风力发电项目的上网电价实行政府指导价；太阳能发电、海洋能发电和地热能发电项目实行政府定价；生物质发电项目实行政府定价，由国务院价格主管部门制定标杆电价，电价标准由各省2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成。补贴电价标准为每千瓦时0.25元。

2006年2月，国家发改委公布了《可再生能源发电有关管理规定》，作为《可再生能源法》和《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》的配套法规，明确给出了可再生能源发电项目的审批和管理方式，此规定是继鼓励国内各类经济主体参与可再生能源开发利用之后，给企业进入可再生能源发电产业提供了指导方向和实施标准。

为了加强对可再生能源发展专项资金的管理，提高资金使用效益，根据《可再生能源法》、《预算法》等相关法律、法规，2006年10月财政部编制了《可再生能源专项资金管理办法》。根据规定，石油替代可再生能源、建筑领域应用可再生能源、风能、太阳能的发展将在我国获得中央财政的支持。

为促进可再生能源并网发电，规范电网企业全额收购可再生能源电量行为，根据《可再生能源法》、《电力监管条例》和国家有关规定，2007年7月国家电力监管委员会制定了《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》（以下简称《办法》）。《办法》共5章24条，对包括水力发电、风力发电、生物质发电、太阳能发电、海洋能发电和地热能发电在内的可再生能源发电的含义、适用范围、监管职责、监管措施和法律责任等，均作出了明确规定。

为了贯彻落实《可再生能源法》，合理开发利用可再生能源资源，促进能源资源节约和环境保护，应对全球气候变化，2007年8月国家发改委组织制定并公布了《可再生能源中长期发展规划》，提出了自颁布至2022年期间我国可再生能源发展的指导思想、主要任务、发展目标、重点领域和保障措施，以指导我国可再生能源发展和项目建设。规划除了提高可再生能源占能源消费的比例之外，还针对每一种可再生能源提出了中期及长期发展目标，并将为不同类别的可再生能源制定包括财税等产业政策，以完善可再生能源的政策环境和市场机制。

为加快我国风电装备制造业技术进步，促进风电发展，根据《可再生能源法》、《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》等，中央财政将安排专项资金支持风力发电设备产业化。为加强财政资金管理，提高资金使用效益，2008年8月20日，国家财政部《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》，明确了中央财政安排风电设备产业化专项资金的补助标准和资金使用范围，并将对风力发电设备制造商给予直接的现金补贴。

此外，为了使民用建筑物太阳能热水系统安全可靠、性能稳定、与建筑和周围环境协调一致，建设部还制定了《民用建筑太阳能热水系统应用技术规范》（2006）国家标准，对民用建筑物太阳能热水系统的设计、安装进行规范。国家标准化委员会联合其他相关部门制定了《光伏系统并网技术要求》（2006）、《风电场接入电力系统的技术规定》（2006）、《地热发电接入电力系统的技术规定》（2006）、《光伏电站接入电网技术规定（试行）》（2009）等国家标准，用以规范和指导可再生能源发电中的技术问题。

5.林业碳汇政策。在碳汇政策方面，主要是国家林业局的两个通知：一是《关于开展林业碳汇工作若干指导意见的通知》，该通知于2006年12月，为地方科学有序地推进清洁发展机制下造林再造林碳汇项目及相关工作、维护国家利益提供了规范性指导意见；二是《关于加强林业应对气候变化及碳汇管理工作的通知》，该通知于2008年8月，通知要求地方“发挥行业优势，努力增加碳汇”、“准确把握形势，加强项目管理”、“加强宣传引导，提高责任意识”。

二、低碳经济法律与政策框架存在的问题

毋庸置疑，上述这些低碳经济政策和法律正在现实中发挥着巨大的作用，指导、规范、保障、激励着低碳经济的建立和运行，但是我国目前低碳经济法律与政策框架体系仍然存在着一些不足和问题。

第一，缺乏综合性应对气候变化或者促进低碳发展的立法。现有的政策和法律，按照功用可以分为两大类：一是以控制碳减排为目的的政策及立法，二是以增加碳汇为目的的政策及立法。前者如《可再生能源法》、《节约能源法》及相关立法、政策，通过调整能源结构，淘汰落后产能，大力发展清洁能源、可再生能源、提高能源效率来减少碳排放，发展低碳经济。后者如《森林法》、《草原法》等相关立法和政策，通过增加碳汇的方法来达到适应气候变化的目的①。这些政策和立法虽然都旨在发展低碳经济、应对气候变化，但其规定的都是相对微观的具体应对制度和措施，缺乏一个从整体上统领全局的综合性立法，一些有关应对气候变化和发展低碳经济的原则、体制、机制、综合性制度不能得到集中规定。如此一来，分散的立法容易在实践中造成各自为政的局面，各立法之间缺少必要的配合和联系，甚至出现矛盾，这无疑减弱了立法的现实作用。从各国立法实践来看，一些国家已经制定了综合性的应对气候变化的立法，如英国、日本、韩国、菲律宾等国。可以看出，制定综合性的气候变化法成为一个发展方向和趋势。

第二，一些重要的低碳能源利用缺乏全面的法律规定，如水电、核电。我国现有的能源立法中，尚无关于水电和核电的立法。目前中国水电的发展十分迅速，但很多小水电工程缺乏法律规制，导致了整个行业的发展混乱；核电的发展是一把双刃剑，2011年3月日本地震引发的核泄漏事件更是给人们敲响了警钟，因此对于核电的发展，更需要有强制力保障的法律来进行规制。这两方面都是我国所欠缺的，加快制定水电、核电立法迫在眉睫。

第三，一些能源法律如《煤炭法》、《电力法》等已经不适应低碳经济发展的需要。《煤炭法》于1996年8月29日在八届人大第21次常委会会议上通过，该法使我国煤炭行业发展走上规范化、法制化的道路，对完善我国煤炭法律法规体系，合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展发挥了重要和积极的作用。但是，时隔15年，《煤炭法》颁布实施的社会背景已经发生了深刻变化，该法已经不能适应当前低碳经济转型的现实需要和应对气候变化的要求，亟待修订和完善。虽然2011年4月22日十一届全国人大常委会第二十次会议通过了对《煤炭法》的修改，但此次修改仅涉及第四十四条有关职工工伤保险和意外伤害保险，并未涉及《煤炭法》存在的其他问题。与《煤炭法》同时期颁布的《电力法》也迫切需要修改，因为在《电力法》颁布以来，我国电力管理体制、电力市场和结构发生了巨大的变化，都需要通过《电力法》的修改加以确认。

第四，一些重要的制度需要法律与政策加以确认和具体规范。比如碳自愿减排、碳交易、可再生能源配额交易、能源需求侧管理、合同能源管理、可再生能源发展基金等新出现的制度措施，有的虽然在立法中有规定，但仍然需要具体化，有的在实践中已经操作成熟，需要法律和政策加以统一规定。

三、低碳经济法律与政策框架的完善

（一）低碳法律框架的完善

第一，制定《气候变化应对法》。尽管尚存争议，不过，多数学者认为制定《气候变化应对法》是比较恰当也是符合国际发展趋势的选择。国家有关部门正在研究起草《气候变化应对法》。我们认为，《气候变化应对法》的制定有利于统领中国应对气候变化的各项立法，也有利于进一步完善中国应对气候变化的法律体系，同时也有助于树立中国在国际碳减排领域中的威信和形象。《气候变化应对法》的内容至少应当包括：（1）自愿碳减排目标。根据中国倡导的“相对低碳”概念以及对国际社会的公开承诺，我国应当将碳强度目标法律化。（2）体制与机制。未来，应对气候变化和发展低碳经济将是国家的一个长期任务，需要建立健全的体制与机制，特别是对一些基础性、综合性的有利于低碳发展的制度加以明确规定。（3）气候变化减缓和适应。将一些成熟有效的减缓与适应制度、措施系统化和法定化。（4）关于财税、信贷与投资支持。应对气候变化、发展低碳经济离不开经济激励措施的引导。在市场经济体制内，国家调控和“看不见的手”相互配合才能使低碳经济健康发展。（5）科研和自主创新制度。发展低碳经济对科技含量要求高，而先进的技术又掌握在发达国家手中，《气候变化应对法》需要在应对气候变化、发展低碳技术的科研和自主开发上加大力度，对于作出创新的个人和团体作出奖励，以奖促开发，以开发促发展。

第二，尽快出台《能源法》、《原子能法》。目前，作为统领整个能源领域的综合性立法《能源法》正在制定过程中，《原子能法》已列入国务院《2011年立法工作计划》，并作为需要积极研究论证的立法项目，由工业和信息化部、环境保护部、能源局负责起草工作。

第三，全面修改《煤炭法》、《电力法》。《煤炭法》虽然新近进行了修改，《电力法》也正在修改中，但我们认为，我国《煤炭法》还应进行更大幅度的修改，不仅要解决煤炭产业自身的产、供、运、销以及矿山安全等问题，还要抓住机遇对如何防治煤炭开采和利用可能造成的生态破坏加以明确规定，特别是对如何清洁利用煤炭资源，以降低煤炭行业的碳排放作出规定②。《电力法》的修订中应对新能源与可再生能源电力的强制入网、电网建设的责任与义务、电力企业的监管等加以规定。

（二）低碳经济政策的完善

第一，制订《自愿减排交易管理办法》。关于自愿减排的市场交易机制，即“碳交易”，我国已有一些实践，如2010年上海世博会期间，万科馆对其在建设和运行过程中产生的碳排放量，通过在上海环境能源交易所购得经联合国EB组织核证的水电、风电减排量加以中和。2010年6月12日，国航推出国内首个“绿色航班”，通过企业“自愿减排”的方式，针对北京至广州CA1301航班全程飞行所产生的二氧化碳排放，进行中和抵消。并通过北京环境交易所，对全程产生的57吨二氧化碳埋单，该款项将用于支持黑龙江省风力发电项目的开发和建设。目前，我国已经在北京、天津、上海建立了三个产权交易所，开展自愿减排的碳交易试点工作③。国家发改委正在制定中国《自愿减排交易管理办法》，该政策的出台将会在国家层面对于碳交易的全流程做统一规范管理，以期提高中国自愿减排项目的可信度、促进这一市场的良性发展。《办法》应该对自愿减排交易的监管主体、交易主体(买卖双方)、交易对象、登记注册系统、交易场所、第三方核证、减排量签发等做出详细规定，以规范市场交易和方便管理。同时，发改委将鼓励有条件的地区和行业如东部人均GDP高于1万美元且地方政府有意愿的地区，开展碳排放权交易的试点工作。

第二，进一步完善可再生能源发展政策。目前，根据我国《可再生能源法》已经出台了很多政策，它们在市场中发挥着巨大的作用。随着低碳经济建设的深入推进，我们应该继续配合《可再生能源法》完善其他实施的细则，包括《可再生能源配额指标管理办法》、《可再生能源发展基金管理办法》、《水电适用〈可再生能源法〉管理办法》等。

第三，进一步完善节能政策。在节能政策方面，根据实际需要当务之急是要出台《合同能源管理办法》、《电力需求侧管理办法》以规范市场主体的自愿减排和节能行为。由于合同能源管理和需求侧管理制度也是“舶来品”，我们并无先例可循，而无论是合同能源管理还是需求侧管理制度都至少涉及三方之间的复杂关系，因而需要我们结合我国的实际情况制定具体的管理办法，时机成熟后再在立法中予以确定。

第四，出台低碳产品认证政策。低碳产品认证制度对于督促市场主体进行结构调整，生产低碳产品，引导绿色产品消费意义重大，因而国家应当尽快制订《低碳产品认证管理办法》。

四、结语

在中国经济发展模式由传统“高碳”模式向低碳经济转型过程中，法律与政策的功能与作用日益明显。加强与低碳经济发展有关的立法与政策建设，不但可以使低碳经济的发展进入健康有序的轨道，也可以向国际社会展示中国应对气候变化的决心和切实履行国际公约的法治进程。

注释：

①根据人类社会现在的发达程度，发达国家保持现有生活水平的要求和发展中国国家要求致富的呼声导致了现有措施的增汇量无法超过社会发展所必须的碳排放量，因而总体上温室气体仍呈上升趋势，所以植树造林、恢复草原等生态系统的增汇措施只能尽量满足提高人类社会适应气候变化的能力。

②李艳芳:《论中国应对气候变化法律体系的建立》，《中国政法大学学报》，2010年第6期。

③国内自愿碳减排第一单交易：上海天平汽车保险股份有限公司购买奥运期间北京绿色出行活动产生的8026吨碳减排指标，用于抵消该公司自2004年成立以来至2008年底全公司运营过程中产生的碳排放，成为第一家通过购买自愿碳减排量实现碳中和的中国企业。

FrameworkofLow-carbonEconomicLawsandPolicies

inChina:ThePresentSituation，ShortcomingsandSuggestions

LIYan-fang,WUYi-cheng

(LawSchool，RenminUniversityofChina，Beijing100872，China)

应对气候变化的对策篇4

【论文关键词】气候变暖；气象灾害；灾难建模；巨灾准备金

全球气候变暖已经成为事实。气候变暖增加了天气的不确定性，使气象灾害增加。ipcc的报告认为，气候变暖将导致更激烈或更频繁的极端天气和气候事件，包括洪水、风暴、雷雨、冰雹、暴风雪、森林火灾、干旱、热浪、雷电袭击、海岸侵蚀等。由于森林和灌木是主要的陆地碳汇，森林火灾还会大大增加大气中的碳含量。就全球而言，代价最高的与天气有关的保险损失是由热带气旋（也被称为飓风，在世界其他地区的台风）或冬季风暴造成的（慕尼黑再保险，2000年）。从气象的角度来看，极端气候事件热带风暴的严重程度可能不会远远超过每年定期发生的暴雨。不过，它们可以通过实现突破关键阈值使损失大幅增加。也就是说，事件的严重程度即使是小规模的增加，也可能导致损失大幅增加。一旦阵风达到一定水平，整个屋顶会被吹走，或造成树木被刮倒，但低于这个水平可能会损害微乎其微。同样，低于一定规模的冰雹不损害汽车面板，但超过一定尺寸，损害会突然增加。澳大利亚保险集团（iag）的经验表明，阵风强度增加25%，可以造成的建筑索赔会增加6.5倍。

一、气候变化对保险业的负面影响

保险业是直接经营风险的行业，对于气候变化比任何其他经济部门都面临着更多的风险。气候变化和极端天气灾害的增加会影响保险公司的许多业务领域。

全球变暖和极端天气事件频繁发生引发的气象灾害使保险公司的承保业务面临巨大的潜在损失。包括财险、健康险、寿险、责任险等大多数承保业务对气候变化和极端天气事件是敏感的。在商业财产险方面，气候变化造成的损失不仅包括直接财产损失，而且包括保单所有人在修复和重新迁址过程的收入损失及额外费用等。农业是对气候和天气非常敏感的部门。农业保险面临的与气候有关的风险包括干旱、暴雨、洪水、冰雹、热浪、风暴、野火、虫害和植物病害等，干旱是最普遍的灾害之一。汽车保险对天气也比较敏感，风暴、冰雹和洪水等各种形式的恶劣天气引起车辆事故增加，损失索赔数量往往惊人。对于人身保险来说，气候变化也是影响死亡率和发病率的重要因素。热浪袭击造成的死亡人数会增加。气温上升，湿度增大，更多的野火以及更多的灰尘和微粒可能大大加剧上呼吸道疾病（过敏性鼻炎，结膜炎，鼻窦炎）和心血管疾病，特别是对老人和户外作业人员的威胁更大。随着气候变暖，热带疾病可能进入纬度高的地区。企业在脆弱的地区执行任务可能因极端天气关闭，若因气候灾害而遭受损失，可能要付出昂贵的重置成本。如果企业投保了商务中断保险，业务中断损失索赔包括闪电、洪水、野火。

传统上，保险公司依靠历史索赔数据确定未来保险产品价格和承保要求。鉴于极端天气事件有可能变得更加激烈与频繁，带来的巨灾损失频率和损失程度增加，过去的保险定价模型已经不再能够可靠地指导未来定价，并可能会产生误导的结果。这种风险在一定程度上可系统地被低估，保险索赔较预期高，从而显著影响该部门的盈利能力和资本充足率。一个单一年份的大额索赔可能对保险公司的偿付能力和财务稳定性构成严重威胁，甚至可能使其破产。气候变化也影响保险业的可承受能力和可提供能力，同时减缓其发展速度。把气候学纳入传统的保险定价模型是一个复杂而费时的任务，尤其是目前气候学还不能对极端气候事件发生方式和时间作出准确预测。对于中国保险业来说，随着保险密度和保险渗透率的提高，中国保险业受气候变化影响会放大。

气候变化对保险业的另一个直接影响是其投资业务。气候变化及其引发的自然灾害可能使保险业资产遭受损失或减值，特别是保险公司直接或间接投资的不动产面临的风险更大。保险业在一些受全球变暖效应影响较大的经济领域的长期投资也面临着同样的风险。寿险业所持有的资产以长期资产为主，对流动性要求比财险业相对较低，所受的影响更大。

二、保险业的商业机会

风险是发展的，保险也是发展的，风险的发展为保险的发展提供了空间。气候变化给保险业带来的并不完全是挑战。不断变化的气候，以及中国为努力减少温室气体排放而进行的经济结构的调整，都给保险业提供了新的商业机会。

在承保业务方面，气候灾害风险加大必将提高投保人风险转移的迫切性，而且清洁能源和低碳经济的发展也产生大量新的风险标的，保险公司可抓住发展机会，提供一系列与气候变化有关的保险产品。

在投资业务方面，减缓气候变化的一系列战略举措也给保险业带来投资机遇。当前全球经济正大踏步地向以低能耗、低污染、低排放为基础的低碳经济模式转变，与之相关的技术创新、新能源开发、产业转型将产生巨大的资本需求和基础设施投入，这为保险资金运用提供了难得的机遇。

三、应对策略

保险业是直接经营风险的行业，处于气候变化威胁的最前沿，因此应当采取积极行动，制定全面的应对气候变化战略，以适应和减缓气候变化。积极应对气候变化不仅关系保险业自身的发展，同时也是对股东和消费者负责任的体现。通过与同行、客户和政府合作，保险公司可以帮助社会防止气候变化对社会的最坏影响。它们还可以对减少温室气体排放的技术和行为变化发挥重要的激励作用。

发挥保险的风险保障和社会管理职能。购买保险是减少气象灾害保险损失的一个有效途径，保险公司可以对原有的保险产品进行改进，使之具有应对气候风险功能。由于气候变化将导致极端天气事件影响新地理区域，保险公司可以发现这些变化，及时向新的市场推出覆盖这些风险并价格适当的保险产品。气候变化还将以不同方式影响大的经济部门，保险业要理解其客户不断变化的风险状况，满足其保险需求。保险公司可以发挥保险的社会管理职能，减少温室气体排放。气候变化可能对索赔和保险标的修复过程产生影响。巨大的气候灾害可能对理赔流程产生压力，因为保险公司可能无法应付大规模的索赔。此外，灾后被保险人重新建设面临资源紧张，维修成本往往迅速上升。索赔和维修过程存在以更可持续的方式重建的机会。使用环保建筑材料和领先的建筑技术进行重建，既可以防止保险人未来损失，又可以减少温室气体排放。

遏止温室气体排放造成气候变化，主要通过提高能源效率和增加无碳能源的使用。保险公司可以开发与气候变化有关的新保险产品。保险业一方面通过为绿色建筑设计、节能和可再生能源、环保汽车等项目提供新保险产品来规避气候风险，另一方面适应清洁发展机制对碳信用交割担保的需求，开发碳交易保险。碳排放市场增长迅速，但碳排放交易中存在着许多风险，例如价格波动、不能按时交付以及不能通过监管部门的认证等，都可能给投资者或贷款人带来损失，保险的介入可以帮助分散碳交易风险。

应对气候变化的对策篇5

摘要：适宜、稳定的气候是人类在地球上得以生息繁衍的必要条件。近200多年来，人类的某些活动导致了地球气候出现了一些不正常的、非自然的变化，气候变化已成为一个引起全球高度关注的公共性问题，应对气候变化在国际上需要各国携手应对，在国内则需要强化区域的合作。本文从立法，组织建设、机制建设等角度入手，分析了应对气候变化的区域合作的现状和问题，从而有针对性地提出相应的对策。

关键词：气候变化；区域合作；法律；机构；机制

一、概述

全球气候变暖问题是一个世界各国人民密切关注、共同面临的具有紧迫性的生态难题。气候变化问题已对人类的生存和发展环境以及生态系统的平衡、稳定产生了显著的有害影响。《联合国气候变化框架公约》第1条对“气候变化”、“温室气体”、“排放”等概念进行了界定。其中“气候变化”是指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了大气的组成而造成的气候变化。由此可见，气候变化的原因主要有二：一是自然原因，二是人类的某些活动。其中最主要的因素是温室气体的排放。《京都议定书》附件A规定了六种减排的温室气体包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫。就对全球升温的贡献百分比来说，二氧化碳所占的比例最大，约为55%。[1]因此，二氧化碳排放量的控制和减少也就成了世界各国解决气候变化问题的首要目标。

地球的生态系统是一个不可分割的整体，环境、能源问题具有外部性和公共性，应对气候变化是一个跨域界、跨行业、跨部门、跨学科的综合性、系统性的工程。任何地方都不能以行政区域的划分为理由而“独善其身”，“以邻为壑”，尤其在气候减排问题上更不能“单兵作战”、“各自为政”，因为一方的节能减排的努力很大程度上会被另一方的“不作为”或“少作为”抵消掉，由此陷入此消彼长的局面。一方温室气体的过量排放行为也会对生态系统整体产影响，从而不可避免地影响到其它地区的生态系统的平衡和稳定。

国内区域一体化的趋势十分明显，目前已形成了一些比较成熟的区域，如长江三角洲经济区域、泛珠江三角洲经济区、环渤海经济区、东北三省地区、西部、中部等较为成熟和稳定的区域。在各大经济区内的各区域间地理位置相邻，在自然条件、文化政治、产业结构、资源禀赋等许多方面具有较大的相似性，便于以区域为单元开展应对气候变化的区域合作。有效应对气候变化，需要加强区域合作以及建立和完善相应的机制。

二、我国应对气候变化的区域合作的现状和问题

“作为共同体的成员，一个人对他的伙伴成员负有责任，他不仅要使共同体的利益优先于他的自我利益，而且要竭尽所能做一切有助于增进共同利益的事。……”[2]与人类无尽的需求是有限的，资源总是十分有限的，资源的集中和优化无疑是一种策略。在气候变化的问题上加强区域合作，联合应对既是一种策略，也是实现生态文明的必然选择。但不可否认，国内在应对气候变化，实现低碳转型还处于起步和摸索阶段，应对气候变化的区域合作更是有一些有待解决的现实问题，影响着区域合作的广度和深度，主要有下：

（一）应对气候变化的区域合作处于没有法律调整和指引的状态

我国在能源领域上的法律法规众多，颁布了《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》等法律法规，虽然在方向上有利于减少和控制温室气体的排放，直接或间接推动节能减排工作，也有关于国际合作和部门协作的规定，但鲜有关于国内区域合作、协同应对气候变化的规定。既缺少对应对气候变化的区域合作宏观和原则性的法律规定，也缺乏在具体领域上进行区域合作的细化性的规定。因此，在应对气候变化区域合作的法律调整方面存在滞后和空缺。虽然修订后的《大气污染防止法》第五章以专章的形式规定了重点区域大气污染联防联治的制度，但该法没有把二氧化碳等一些对气候影响较大的气体列入调控的范围，无疑大大制约了该法在应对气候变化方面的作用。

在法治社会中，法律“是社会控制的最终有效工具”，[3]是社会管理的主要手段。应对气候变化的区域的合作在完善法律调整机制方面显得较为迫切。我国已制定了一系列较为系统、全面的应对气候变化的国家政策，其中最近颁布的《国家应对气候变化规划（2014-2022年）》第六章强调要完善区域应对气候变化政策，把地区划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，同时规定了相应的措施和对策，体现了国家有意识对应对气候变化的区域合作问题进行指导和规范，但政策无疑具有其局限性，在稳定性、规范性、长期性以及调控的力度上明显存在不足，政策的制定、推行和实施也需要在法律的框架内进行。所以，应对气候变化的区域合作宜上升到法律的层面，纳入法治的轨道上才能保持其长期良好的发展。

（二）应对气候变化的区域合作缺乏专门的区域协调机构

2007年我国成立了以国务院总理为组长的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。国家发展和改革委员会承担领导小组的具体工作，并于2008年设置应对气候变化司，负责统筹协调和归口管理应对气候变化工作。2010年，在国家应对气候变化领导小组框架内设立协调联络办公室。另外还设立了国家气候变化专家委员会作为决策咨询机构。然而这些中央机构均立足于国家的层面，主要负责研究和制订应对气候变化的全国性的战略、方针和政策，主导气候变化的对外合作和谈判等工作，由这些机构对区域应对气候变化的合作进行领导和统筹明显缺乏针对性和有效性。

欧盟的经验告诉我们，各项区域和产业政策得以有效实施，专门的区域协调机构是必不可少的。如欧盟成立了区域政策事务部，区域政策委员会，欧盟理事会等区域协调机构。[4]目前构建应对气候变化的区域协调体系一个极为重要的问题是，缺乏统一的有效的区域常设性协调机构来对区域合作减排进行专职领导和管理。从以往的实践来看，区域合作往往易受当地行政首长的意志和偏好的影响，具有较大的随意性和不稳定性，执行方面也因缺乏监督而得不到有力的保障。这样往往难以形成合力，从区域的层面有效应对气候变化。所以有效推动应对气候变化的区域合作，就必须在中央层面建立起一个专门的常设性的区域合作领导、协调和推动实施机构，对区域相关合作事务进行专职化管理，促进区域减排政策法律的协调，增强区域减排合作的执行力和作用力。

（三）应对气候变化的区域合作没有建立起有效的协同机制

各地在政策法律的制定和执行处于各自为政的混乱状态，同时在执法上既没有统一协调的标准，执法查处的力度也存在较大的差别，甚至两个相邻的地区在执法程度的问题上大相径庭，这样必然会导致减排的效果大打折扣。“以京津冀三地为例，据报道，河北整体各个工业行业的排放标准与北京、天津存在着较大标准，有些气体排放标准甚至相差4倍之多，企业超标排放行为的查处执行力度的不一致也最终导致三地的执行效果相差甚远。[5]

各地政策法律相互冲突、不协调，执法标准和执法力度混乱不一，一方面由于没有开展区域合作和协调的意识，仍然没有突破以行政区划为界限的“单独行政”的观念，没有形成统一的减排合作目标，另一方面由于地方保护主义和部门保护主义，地方官员过度地追求政绩等原因。从根本上解决上述问题，需要建立起有效的区域协同机制来推动应对气候变化的区域合作。

三、推进我国应对气候变化区域合作的对策

在区域应对气候减排问题的合作方面，要注重完善法律规定、组织机构、协同机制等，才能充分发挥其协同效应：

（一）增加应对气候变化区域合作的法律规定

完善应对气候变化的法律体系，增加协作性条款。目前国内要构建一个全方位，多层次、相衔接、相协调的应对气候变化减排法律体系。对于是否需要在本国制定应对气候变化的专门性法律，学者有不同的看法，各国也做法不一。考虑到目前国内应对气候变化的许多做法和制度都处于摸索阶段，尚未成熟，而且仓促制定一部强制性条款、法律责任条款较多的法律，会加大全国多数企业的经营压力和成本，有可能造成企业不堪重负。因此，建议参照《循环经济促进法》，制定以指导性规范、自愿性规范为主的、强制性规范相对较少的促进性立法《应对气候变化减排促进法》，而且单辟一章规定应对气候变化的区域合作的问题，如规定应对气候变化区域合作的原则、主体、程序、权限、方式、监督等问题，为区域合作应对气候变化制定框架，体现国家对应对气候变化的区域合作的宏观导向。同时由于应对气候变化涉及的领域繁多，如低碳产业、绿色建筑、低碳交通、碳排放权交易、新能源开发利用、碳金融衍生产品和低碳技术创新与应用等等，目前已有一些关于应对气候变化特定领域的立法，如《民用建筑节能条例》，但应加快相关领域的立法进程，以形成覆盖面广、多层次的国家减排法律体系，并制定相关法的实施细则，细化规定地方政府在应对气候变化具体领域开展合作的各类事项和问题。

（二）完善应对气候变化区域合作的组织机构体系

我国是单一制的国家，为了，对于跨省（自治区、直辖市）的事务，宜由中央进行管理，对于区域事务，原则上应当属于中央事务，应当遵循中央的统一领导和决策。[6]因此，有关应对气候变化的区域合作应当由中央的机构来统一领导，在管理机构的设置上可进一步精细化和明确化，以完善应对气候变化区域合作的组织机构体系。

有学者提出以区域为单元，由中央政府设置跨区域的独立的区际行政管理机构来统筹区域性事务，[7]但由于缺乏法律依据，目前不具可行性。可考虑在发改委应对气候变化司下增设区域合作处，并对应不同的区域下设相应区域的专属协调机构，明确其相应的职责。如专门针对泛珠三角经济区的节能减排工作，可在气候变化司区域合作处下设泛珠三角地区应对气候变化协调联络办公室，由该机构专门统筹和主导泛珠三角地区范围内的应对气候变化的区域合作工作，针对泛珠三角区域的实际情况，研究和制订推动该区域合作的战略、方针和政策，统一指导和长期推动该区域应对气候变化的合作，监督该区域应对气候变化的合作项目与合作协议的落实，协调解决由合作过程中产生的重大问题或重大争议，等等。这样由共同上级设立与区域相对应的常设专职机构进行管理和协调，一方面既有权威性，有利于降低行政内耗，有效破解地方保护主义的阻力，另一方面又具有很强的针对性，对推动区域合作更为高效有力，有利于统摄区域发展的重大利益、长远利益和根本利益，集中把握和回应区域内各地方的各种发展诉求，便于推动区域共同应对气候变化的合作，协同做好减排工作。

（三）要加强应对气候变化区域合作的协同机制的建设

1.通过协商达成共识的前置程序，推动区域合作各方立法的协调。在2001年美国政府宣布退出《京都议定书》之后，美国出现了由州长推动的区域性减排计划。纽约州、特拉华州、新泽西州等东部九个州制定了东部九州温室气体减排计划，计划到2022年温室气体的排放水平在目前的基础上削减10%。九个州达成一致后，在各个州内立法并予以实施。[8]美国的经验启示我们，在进行立法前可通过现有的区域合作机制如联席会议制度，行政协议等方式对区域的减排事项协商达成一致，并将达成的共识转化为地方性的立法，也可以参照东北三省法制协调方式的做法，就应对气候变化的事项建立立法协调的框架，成立联合工作组，对需要立法协调的问题或者合作中的重大事项尽可能先协商探讨，如控制气体排放的目标、排放温室气体的强度标准、过量排放的处罚标准以及新能源合作开发等，达成共识后再转化为各自的地方立法。

2.注重市场的力量推动区域合作各方法律政策的协同

2011年国务院新闻办公室发表的《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书明确提出“完善碳排放交易价格形成机制，逐步建立跨省区的碳排放权交易体系”，目前碳排放权已在一些城市展开了试点的工作，在将来时机成熟时，可通过形成碳排放权交易次级区域大市场的方式予以发展完善。尽快探索建立区域性的碳排放权交易制度，以形成区域一体化的碳排放权交易体系，客观上促成各地有意识地加强制度和规则上的协调，最终促成各地政策和法律的趋近或趋同。马克思主义者认为，社会的经济基础和上层建筑是辩证统一的关系，经济基础决定上层建筑。而法律作为上层建筑，最终都是由经济关系所决定的，为相应的经济基础服务。因此，区域一体化的碳排放权交易体系的形成，将会对区域不同地方政策法律的协同产生深远的影响。区域碳排放权的运行和实现有赖于各方加强政策立法协调，构建统一的交易制度和交易规则，共同量化和公平分配碳排放指标，从而营造良好的无差异的法制环境。否则，混乱、不协调甚相互冲突至的规则会阻碍人才、资金、资源、技术、信息等在碳排放区域交易市场的合理有序流动，阻碍区域利益的最大化，而对利益的追求将会推动区域加强法制协调，强化区域各方的联系与合作。

3.加强区域执法合作的机制建设

加强区域执法合作的机制建设，涉及多方面：首先，要加快研究温室气体排放标准，已经制定国家标准的（如煤矿瓦斯）严格依照国家标准执行，暂未制定国家标准的，要依据区域各地经济发展水平和温室气体排放量制定尽可能一致的标准。当然，一致并不意味着必须完全等同，可以针对各地的实际情况制定合理的弹性区间，以便为形成一体化的执法体系打造规则前提。其次，须充分巩固和继续完善现有的执法合作机制，如联席会议制度，信息通报机制，联络员制、案件移送制度等等，尽快建立起区域温室气体排放联合监测和联防联治机制，加强区域联动执法。最后针对应对气候变化工作的特殊性和复杂性，结合本区域的实际，对执法合作的基本原则、基本程序、执法信息的交流、执法合作的监督和救济等事项不断完善相应的操作标准，细化相应的程序性规则，开展多种形式的案件查处合作和联合专项监督检查，共同做好应对气候变化的执法工作。（作者单位：广东外语外贸大学）

项目基金：本文由广东外语外贸大学研究生科研创新项目资助（课题编号：14GWCXXM-31），本文属该项目下成果。

参考文献：

[1]杨解君等.面向低碳未来的中国能源法制研究[M].上海：复旦大学出版社，2014：3.

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[3][美]庞德.通过法律的社会控制、法律的任务[M].北京：商务印书馆，1984：89.

[4]陈瑞莲.欧盟经验对珠三角区域一体化的启示[J].学术研究，2009.

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[6]叶必丰等.行政协议―区域政府间合作机制研究[M].北京：法律出版社，2010：146.

应对气候变化的对策篇6

[关键词]低碳城市；气候变化；激励；能力；约束

1研究缘起

长期以来，应对气候变化被视作全人类面临的共同环境难题，亟需国家间的合作，因此地方政府并没有将气候变化作为治理的首要问题。事实上，地方政府才是中央层面应对气候变化政策的最终执行者，其参与状态和程度直接关系到政策的执行效果。自2007年《中国应对气候变化国家方案》正式实施之后，地方政府开始对气候变化问题做出积极的响应，开展项目创新、能力建设和国际合作等行动。本文通过分析杭州低碳的试点城市的案例，试图回答什么因素和条件促使地方政府针对减缓气候变化做出响应以及积极的行为？相关的因素和机制对于中国和世界温室气体减排和中国的环境治理有什么启示？

2分析框架

本文使用综合的框架分析地方政府应对气候变化的响应行为，这个分析模型可以归纳成为ICC模型：激励、能力与制约。

激励（inccntive）。地方政府的政绩考核被称之为“政治晋升机制”。在压力型政治体制下，地方政府官员的升迁成为地方干部最重要的政治激睢3了要满足官员考核机制的要求以外，为了应对竞争激烈且不确定的政治晋升前途，地方政府官员还会试图就某一个重要问题采取前瞻性行动来凸显创新性。如果某些创新性的措施或者机制取得效果，被其他地区效仿，最后得到上级政府的认可和推广，这是对地方官员工作表现的认可。

能力（capacity）。传统的行政管理理论认为政府能力包含政策制定的能力、资源配置能力和项目执行的能力。同时，本文认为，政府能力还需包括认知能力。“属地化管理制”意味着市级政府承担着更多的具体项目执行的职责。在政策执行过程中，政策制定和决策是核心环节，是政策过程成功与否的基础和关键。所有的政府资源可大体分为四类：信息、权威、财政和组织。因此，政府的资源配置的范围较广，包括信息配置、财政资源配置、金融管理、基础技术资源配置、人事管理以及社会支持资源等方面。

约束（constraints）。政府行为的约束机制与激励机制相对，这些约束设定了政府行为的界限和违规的处罚。由于职责同构的格局存在与单向支配性权力的存在，上级政府又常会以行政性分权与行政性激励相结合的“政绩”指挥棒来约束下级政府，自上而下的权力链条便将不同层级的官员捆绑在一起，造就了自下而上的责任格局。中央与地方关系缺乏有效的协商与沟通，中央主导的行政发包制违背了目标优化的原则，忽略了各地差异和潜力的现实。除此以外，破碎化的决策体系被认为严重影响了中国的环境治理。职权的分割以及权力配置受到“块块分割”，使得决策过程难以统一，致使决策成本提高周期变长，大量的资源和时间被用于部门利益的争夺和扯皮之中，造成问题互相推诿和不合作的现实状况。

3杭州市低碳城市建设：地方响应的成功案例

3.1激励

（1）中央政府的重视与号召。当国家发改委要遴选全国试点城市时候，杭州市迅速做出反应积极申请。当国家发改委在2010年公布杭州为八个试点城市以后，迅速成立了杭州市低碳城市建设领导小组，市委书记为组长。在制定低碳发展行动政策的时候也有着类似的特征，由于中央并没有给予试点城市具体明确的指引，杭州市在制定《杭州市“十二五”低碳城市发展规划》等规划时参照了国务院的《中国应对气候变化国家方案》等中央政策相关专门的政策的精神和要求，指定杭州市总体性和专门性的低碳发展政策都可以在中央政府的相关文件中找到很好的解释和依据。

（2）增加政治晋升的机会。地方政府的主要领导者所拥有的远见和领导能力对地方的发展非常重要，他们试图通过就某一重要问题采取前瞻性行动凸显创新性。某些地方采取一些创新性的机制或措施，取得明显效益和效果后，模仿的效应会不断扩散，最后得到上级政府的认可和推广。作为创新发源地的政府常常会获得政治上的奖励，地方政府的主要领导者也会增加晋升的机会。在杭州市“十二五”低碳城市发展规划中，杭州市要积极发展十大低碳重点产业，锐意建设成为“低碳商业模式创新”的示范城市。作为低碳城市典型的杭州市，在中国政治管理体系中，杭州市在低碳城市的创新和示范是受到鼓励的。低碳商业模式的创新不仅可以带来政治晋升的机遇，低碳商业模式的推广可以增加第三产业的比例带来土地开发的利润、技术推广以及商业活动所带来的财政税收和经济机遇。在低碳经济的背景下，地方发展低碳可以获得中央政策的优惠和资金的支持。同时国家试点地区为城市打上了低碳标签，有利于招商引资，促进就业，带动经济和社会的发展。

（3）保障能源安全。从能源结构来看，杭州是一个资源缺乏的城市，大部分能源依靠外地进口。浙江省是资源小省，煤炭、天然气、石油等一次能源基本依靠外部调入，这决定了杭州市能源对区外具有完全的依赖性。2003-2004年的夏天，由于高温致供电压力大，杭州市经历了严重的大规模的断电。因此，保障能源安全成为杭州市政府的“政治任务”，提高能源使用效率成为其中的一条必由之路，提高能源使用效率的措施受到杭州市政府的高度重视。由此可知杭州市政府具有更高动力推动自身的低碳发展。

3.2能力

（1）认知与转化能力。把气候变化的问题转化成为实际的地方政府行为，关键的因素在于地方政府要认识到节能减排和气候变化之间的联系。地方政府可以声称应对气候变化的问题，而实际上行动时注重节能的行动，这本质上是一种“一石二鸟”的做法。在杭州市的低碳城市建设主要指标设计的时候，并没有表达要减少碳的总量排放，但提及到能源效率（能耗）、清洁发展与可再生能源比例等，这些行动都与地方经济发展是相关的，也属于地方政府发展的当务之急。这种节能与气候变化的联系再加上中央政府的精神指示，将全球气候变化问题成功转化为地方政府优先考虑的问题。

（2）政策制定的能力。相比较八个试点城市而言，杭州市制定的行动计划是最为全面和综合的。对于政策制定的能力而言，制定过程需要政策制定者和实施者具备充分相关的专业知识。从科学研究发展水平来说，杭州市是浙江省的科教中心，也汇聚了全国各专业人才的队伍。杭州市政府重视人才引进，启动全球引才“521”计划、低碳专业人才开发计划等人才培育计划，具备较为雄厚的科研实力，这对于低碳城市建设的政策制定提供了坚实的基础。在政策制定上，杭州市政府主要采用了规制型（命令-控制型）、经济激励型、信息型以及自愿型四种模式混合使用。其中，规制型与经济激励政策模式是低碳建设行动的重要关键。规制型的政策模式包括建立干部和企业的节能低碳目标考核机制、制定相关的法律法规，建立高能耗产业的淘汰制度和市场准入制度等；而经济激励政策主要涉及财政补贴、优惠政策制定和细节。

（3）资源配置与项目执行的能力。在整个低碳城市建设的过程中，财政资源的配置显得尤为重要。在规制型的政策执行下，需要通过一定的财政补贴激励辖区内的企业进行节能低碳的行动，这是一种能够“萝卜+大棒”混合使用的模式。规制型与经济激励型主要体现了地方政府主导的行动模式。根据《杭州市财政局制定的2010年财政收支预算（草案）》显示，2010年杭州市安排预算内资金3.25亿元、政府性基金等5.08亿元用于环境保护、生态补偿和城区绿化的资金，比2009增加6200万元。杭州市为了激励企业节能行动，通过政策激励和规制促进产业转型升级和落后产业的淘汰，在“十二五”期间增加投人50007Y/年的循环发展专项资金用于清洁生产。根据《杭州市应对气候变化规划（2013―2022年）》，杭州市计划以重点工程的形式在七个领域开展低碳和节能工作，共计235个项目，总投资4222.3亿元。

3.3约束

国家发改委对于低碳城市的具体发展方向、实施原则、操作流程、方法学的应用等都没有深入的解释，试点省市只能“摸着石头过河”。缺少自上而下的低碳试点的目标制定约束条件反而成为了杭州市进行有意义的探索和制定合乎自身发展规律和特色的行动方案的动力。允许地方充分享受政策制定和执行的自主性才能提供发挥地方行动最大响应的条件。现有的地方政府依然面临经济发展与节能减排的压力，如果相关的试点采用硬性的达标制度，最后可能会导致运用运动式的粗暴方法在数字上减排，不利于持续性地结构节能减排。地方政府基于自身的能力和发展状况，进行示范性的目标设定、项目特色倾斜以及重点发展领域的探索。同时，国家发改委在2010年公布杭州为八个试点城市以后，迅速成立了杭州市低碳城市建设领导小组，市委书记为组长。市委书记作为政府领导的一把手，牵头建设领导小组，有效降低了各个职能部门在政策制定过程中的互相推、扯皮，减少了政策制定的协调成本以及交易成本。

4结语

在全球变暖以及环境危机的背景下，地方政府应对气候变化的行为成为了学界关心的议题。通过杭州市的低碳建设案例研究发现，地方政府的积极响应并不是源于对气候变化威胁做出的直接反映，也不是源于自身对气候变化全球变暖认知的提高，而是与激励条件、能力条件以及约束条件相关。地方政府不能且不直接关心气候变化，但是热衷于低碳经济的发展，以及通过低碳发展寻求新的经济增长点。地方政府认识到气候变化与节能减排相关，而节能减排行为以及创新不但关系到地方经济的发展，同时关系到地方官员的政治升迁、地方经济财政利益以及能源安全等重要问题，在中央的号召下，形成了激励条件。同时，低碳试点一定程度上给予了地方政府政策制定和执行的自主性，在一定程度上消解了地方应对气候变化行动的制约条件。

通过以上的分析，对于与中国类似的发展中国家而言，地方政府应对气候变化措施的有效实施，有以下的几点建议。

（1）需要将气候变化的国际问题转化为地方的首要问题，与地方的需求紧密联系在一起，气候问题应该内化于地方的能源、经济增长与发展问题，从而促进地方政府应对气候变化的积极性。